违建高尔夫球场禁令下坚挺 凸显地方与中央博弈

在美、日、韩等国家，高尔夫是作为一项大众化的体育休闲运动加以推广和普及的。美国公众球场的比例高达八成，而且选址都有严格要求，譬如将荒地、滩涂、山坳、垃圾掩埋场等一些不宜耕作的土地变废为宝，提升地块价值。而高尔夫运动到了中国却完全颠倒了。

　　在国家接连出台法规限制

　　高尔夫球场开发的背景下，浙江省境内已然出现13座颇具规模的高尔夫球场，另有舟山市9个在建和拟建高尔夫球场项目以及雨润集团落户在千岛湖界首乡境内的旅游综合体项目。13座建成的高尔夫球场占地总面积约28900亩，已超过杭州市上城区总面积。

　　有利益的地方就有江湖。国家禁令下，高尔夫球场违建之风的坚挺，即是一幕“地方博弈中央、中央鞭长莫及”的活剧现形。

　　而“商界和政界不道德结合”的共性，地方发展与失地农民的利益纠葛，环境所承受的高昂代价等特征则丰富定义了高尔夫在中国的内涵。

　　高尔夫：洞穿禁令不息 违规违建不止

　　在2004年初，国务院紧急下发《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，但最终效果不彰。2010年5月，据国土资源部通报显示，我国经过正式审批的高尔夫球场仅10家左右。

　　但是，媒体引用最多的是北京林业大学高尔夫教育与研究中心的调查结果到2010年底，全国有近600家高尔夫球场。2004年前，他们调查的数字只有170家，这意味着叫停以后的5年里，全国各地在禁令下又新建了四百多家高尔夫球场。

　　高尔夫的违建之风由此可见一斑。仅以北京丰台区王佐镇庄户村旁一高尔夫项目为例，该项目在2009年被国土资源部列为重点督办项目，然而成果只保留了一年，2010年该区域死灰复燃，对此项目国土部门曾经三次调查，两次高层批示，实属罕见。

　　在2010年国土资源部通报的8起案件中，有4起都涉及违建高尔夫球场。其中地方政府违规占半。无论是在湖南郴州，还是在福建晋江，建高尔夫球场的项目，都得到了当地政府相关部门的批准。国土资源部执法监察局局长李建勤曾表示，2010年，地方政府主导的违法违规用地问题严重，以各种名义违法违规建设高尔夫球场的现象有所抬头。

　　记者从有关门户网站和散见于公开渠道的高尔夫球场信息中了解到，在浙江全省就有温州东方高尔夫俱乐部、九龙山将军高尔夫俱乐部、绍兴鉴湖高尔夫俱乐部、海宁尖山高尔夫俱乐部、宁波东方高尔夫俱乐部、宁波启新绿色世界高尔夫俱乐部、杭州富春山居高尔夫球场、西湖高尔夫乡村俱乐部、千岛湖乡村俱乐部、九桥高尔夫球乡村俱乐部、会稽山国际渡假村高尔夫球会、湖州温泉高尔夫俱乐部、安吉龙王溪乡村俱乐部，以及舟山市9个在建和拟建高尔夫球场项目以及2010年4月雨润集团落户在千岛湖界首乡境内的旅游综合体项目，其中也含有高尔夫项目。

　　上述已建成的13座高尔夫球场总占地面积约28900亩，超过杭州市上城区总面积。其中占地规模最少的高尔夫球场也在1100亩，多的更是达4000亩，且基本以乡村俱乐部、文化公园等名义审批、建设，无一例外对外宣称是高端康体旅游等项目。

　　记者了解到，在浙江境内的九龙山将军高尔夫俱乐部、安吉龙王溪乡村俱乐部、海宁尖山高尔夫俱乐部、温州东方高尔夫俱乐部等都被国家和省相关部门整改和督办，这些兴建的高尔夫项目都隐藏着占用农业园区、森林公园的违建身影。然而地方政府的态度，更为这些高尔夫球场笼罩了模糊而神秘的面纱。

　　目前，众多黑户球场曲线入市背后隐藏的是球场为开发商、地方政府带来的巨大利益。在不少地方政府看来，高尔夫球场是招商引资的一张名片。不过，在杭城一位开发商看来，高尔夫球场带来的经济效益才是真正打动地方政府之处。一座18洞标准球场，投资过亿元，投资建成后周边的土地、房产价格至少翻倍，开业后即便按照10%的低税率计算，也有会员费买卖带来的至少1500万的一次性税收和每年至少250万元的营业税收。

　　“不仅有利于地方形象，又利于地方招商，高尔夫球场建设起来后，地价房价飙升，地方政府又可借此卖地生财，创造多重利益，而现行官员考核、升迁体制下，经济增长是衡量政绩的主要指标。而发展经济，进行产业培育，等待合理的成长，显然并非各地政府首选，

　　高尔夫的违建只是众多高速追求经济发展手段中的冰山一角。”有学者这样剖析其中要害。

　　中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明则认为，在看得见和看不见的巨大利益诱惑下，开发商和地方政府利益交织，从球场立项开始，地方政府就在或明或暗地打着体育公园、生态园、休闲园、绿化项目等旗号支持违规高尔夫球场的建设；而建设过程中对农田、林地的侵占，相关执法部门则视而不见。近期，安徽巢湖和县官员就因违规支持高尔夫球场建设被处罚。

　　权贵符号：生存权与发展权之争

　　当贴上富人专属标签的高尔夫球场遭遇违规用地以及失地农民纠纷，它的舆论生存环境可想而知，随之而来的政策限制也在所难免。

　　据见诸报端的高尔夫项目征地报道，从北京到长三角至珠三角，海南等地，高尔夫项目征地少则数百亩，多则数千亩。在征地成本中，低的每亩仅数百元，高的也只有数万元，而高尔夫球场拿走的，是曾经属于村民们的“绿地和美好生活”。

　　建好的高尔夫球场，不但没有改变被征地村民的生活，更多折射的是贫富悬殊的巨大反差。

　　在贵阳高尔夫度假中心就曾上演了因强制征地以及补偿过低而爆发冲突的一幕。现实利益的严重失衡导致的边缘化，在一些被征地村民心里形成了强烈的心理落差。尔后，一些失地村民遂以极端方式演绎“寻求释放和平衡”的悲剧。在当地村民看来，“法律只保护富人，不保护穷人”。当地一位政法界官员认为，在高尔夫项目上，政府开始说是旅游项目，可以带动村民发展，结果却圈起来搞房地产，变成了富人俱乐部。失地农民并没能真正分享到土地增值的成果，“这种对原住民，对原来土地所有者造成的利益损害和心理伤害，政府相关部门重视得还不够”。

　　高尔夫球场正越来越成为滋生腐败的温床。最为典型的例证是浙江温州的官员群体任职高尔夫协会事件，背后隐匿的正是高尔夫球腐败。高尔夫球场的一个重要生存基础便是巨大的隐性腐败。

　　畸形的运动

　　据相关资料显示，在美、日、韩等国家，高尔夫是作为一项大众化的体育休闲运动加以推广和普及的。美国公众球场的比例高达八成。而且选址都有严格要求，譬如将荒地、滩涂、山坳、垃圾掩埋场等一些不宜耕作的土地变废为宝，提升地块价值。

　　香港规划部门10年来除了5宗练习场外，未批准过标准高尔夫球场。在香港建高尔夫球场，要经过规划、地政、康文、民政、水务等部门的严格审批，还要考虑社会意见。

　　在日本建设高尔夫球场平均过程需要10年，申请建设前还要对开发地区的珍贵野生动植物或历史遗迹做可行性调查，其调查数据的时间不少于两年。目的是保护环境。

　　而高尔夫运动到了中国却完全颠倒了：投资者为了获取更大的经济利益，减少成本，一般把球场选建在人口集中的城市，大量挤占耕地、山林甚至文物古村落等宝贵的公共资源，破坏自然环境和城市规划。更重要的是，国内的高尔夫球运动基本为权贵的专属运动。至今，中国建成和拟建的公众球场数量仍然是个位数。

　　在采访中，一位学者向记者反问，如果我们的高尔夫球场都是建设在荒地、滩涂、山坳、垃圾掩埋场等地方，且能变成平民运动，人们还会去强烈的反对吗？

　　生存之忧

　　如果没有配建别墅等高端房地产项目，中国的高尔夫球场能够达到赢利水准的比例惊人之低，常见的说法是七成亏损，而实际情况超过九成。

　　事实上，全国大多数高尔夫球场的运营一直处于亏损状态。高昂的消费价格只有极少数消费人群能承受，中国高尔夫协会秘书长崔志强曾透露，“全国真正能靠球场经营赚钱的不超过10家”。

　　浙江千岛湖高尔夫球场是非常典型的用高尔夫球场之名获地产之利的成功案例，同时，它更被高尔夫业内人士广泛地称为：失败的高尔夫，成功的高尔夫地产。高尔夫业内人士在博文中写到，说是“失败的高尔夫”，在于它的严重亏损。但千岛湖高尔夫的别墅单价已经卖到3万多一平方米。

　　记者多方联系了了上海、浙江的多家高尔夫俱乐部，经营者均不愿意透露球会的经营状况。一位不愿透露姓名的高尔夫业内人士告诉记者:“纯粹的高尔夫球场其经营一般都是亏损的，地价占全部投资的近一半。技术、设备和人员，还有球场设计、建设、维护等算在一起都是不菲的开销。”

　　除了经营上的艰难，高尔夫球场的另一个生存压力来自环境。

　　有环保人士认为，维护这样高度人工化的环境，自然成本和物质成本高昂。高尔夫球场对土地和生态环境有较大的负面作用：主要是草皮维护中的农药残留多，会毒化人体、土壤和污染地下水，改变当地生物多样性，不利于水土保持。同时大量耗水，对缺水地区和水源保护区都会产生相当的环境压力。在美国已经发生了海军上尉乔治·普赖尔因长期打高尔夫而中毒身亡的案例。如今，在发达国家，反对大量兴建高尔夫球场已经成为环境保护运动的共识和重要内容。

　　据美国有线电视新闻网(CNN)2010年7月21日报道，自从2010年1月以来，我国海南地区的高尔夫产业的扩张，引起了多个国际环保组织的注意。环保人士指出，开发高尔夫球场将严重影响地区生态，海南岛上的热带雨林、火山以及三百多种濒危物种都将受到威胁。

　　目前，我国占用了大量资源的高尔夫球场却仅供少数人享用，而所造成的生态灾难却往往要全民来承担。对环境的破坏，对生态的侵害已成为高尔夫运动不得不面对的发展困境。

　　对“先上车后补票”说“不”

　　收拾残局是体制的使命和本能，而对资本和权力进行双重规训，营造平等与公正的条件，已是体制改革之当务，亦为还原高尔夫运动之本质。

　　日前，国家发改委、监察部、国土部、环保部等十一部委联合下发了《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》(发改社会[2011]741号)，要求各地开展高尔夫球场综合清理整治工作。

　　各地高尔夫球场的命运也多出几分不定，对待这些违规高尔夫球场的去留，一些专家、业内人士表示，应在规范的基础上将其合法化，类似“规范后合法”的呼声，现实生活中也早有耳闻。

　　其实，“规范后合法”的观点就是“骑墙论”：既不愿也不敢触碰国家法令，却又试图为违规球场寻找生存的空间，“有限妥协式”的“规范后合法”遂应运而生。

　　一面是地方政府为了自身利益而无视国家禁令，一面是社会舆论忌于这种现象的普遍化、事实化而迁就纵容，而两者已形成了一个互相促进的恶性循环局面：越来越多的违规球场，为一些人的“顺应需求论”、“避免浪费论”找到了诠释的依据；而舆论的姑息迁就，又反过来替违禁者营造了氛围、提供了胆气。

　　以当前的国情看，只要国家确保18亿亩耕地“红线”的基本方针不变，则针对高尔夫球场的禁令就不能取消；而只要禁令在，则违规者就应被问责，违规项目就应被拆除，而不是无原则地将其合法化。无论出于何种考量的合法化，都是对违规者的无形屈服，这不但违背了法令的基本精神，更重要的是，将纵容更多的违规行为，使得原本就难以遏制的违规形势更加恶化。