“管理就是服务” 嘉兴创立服务管理体制新注解

　　■观察记者 陈海兵

　　从成立全国第一个新居民事务局、创立“专门机构协调型”服务管理体制新模式，到在浙江省率先开展居住证制度改革，倾力打造全国社区求助服务模式的嘉兴样本，再到构建“党委领导，政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局⋯⋯嘉兴一直在努力、探索和实践。

　　在嘉兴看来，“管理就是服务，创新社会管理，也是在创新服务人民的方式方法，如何做到更好地为人民服务。”

　　全国第一个新居民事务局

　　行走在嘉兴的大街小巷，无论是在城市角落还是在农村集市，总能听到各色外乡方言。

　　随着社会经济的发展，嘉兴和绝大部分的东部沿海城市一样，大批无组织的外来流动人口来到嘉兴谋求发展。截至到2010年底，嘉兴市登记在册的新居民已经达190万人，相当于户籍人口的57.1%，其中外省市人员占88.5%，有14个镇（街道）已经超过当地户籍人口。

　　“他们是谁，他们来自哪里，现在哪里，有何诉求，如何凝聚，考验着政府的社会管理能力。”嘉兴市新居民事务局副局长张俊对观察记者说。

　　大量的人员流动对社会管理提出很大挑战。传统的户籍管理是一个萝卜一个坑，萝卜就在坑里边，而人口流动，就可能导致另一个坑里可能有几个乃至好几十个“萝卜”。相应的基本公共服务、公平正义诉求以及由此而引发的社会治理等一系列问题就产生了。如何调动流动人口建设流入地的积极性，保障流动人口在流入地的各项社会福利，让流动人口不至于因心态失衡引发行为失控，成为了城市发展中必须解决的紧迫问题。

　　面对这一世纪难题，嘉兴人没有回避，而是迎难而上、积极探索与创新。“他们干最重、最累的活，拿最少的工资，也没有什么福利，蛮不公平的。”外来人员的辛苦劳动，嘉兴人看在眼里，疼在心里。

　　理念的转变必然带来行动的更新。21世纪初，嘉兴首创了“农民工之家”，随后“农民工之家”遍地开花。2005年初，嘉善县建立了“新嘉善人”管理委员会，并首批录用222名协管员专门从事服务新嘉善人的工作。2007年6月1日，平湖市成立了全国首个“新居民事务局”。三个月之后的9月25日，嘉兴市新居民事务局成立了。这是全国首家地级市服务管理新居民的机构，由此也创立了“专门机构协调型”服务管理新体制。

　　但一切工作无先例可循，创立之艰辛自然可以预见。在张俊看来，新居民事务局的成立，给社会传达了一个信号，就是现在政府有专门的部门在为新居民服务，在给新居民以鼓励和实际帮助的同时，让新居民更好地融入嘉兴，为嘉兴做出更多的贡献。

　　新居民事务局成立后的第一件大事，就是规范称呼。“在嘉兴，流动人口只有一个称呼，就是新居民。”所谓新居民，即指人在嘉兴、户籍不在嘉兴的创业、务工、经商人员。其中既有进城务工的农民，也有高级知识分子。“从没想到过在异乡也会被称为‘居民’。”已来嘉兴十多年的向科带着浓重的四川口音说。从一个建筑小工起家的向科，如今已是一个包工头，带着几十个兄弟。日子越过越好，但长期以来在向科心中却有个疙瘩—“我是个农民工，再有钱也只是个农民工。”

　　如今，向科不仅不再受“农民工”称呼的困扰，还能领取嘉兴的居住证。2007年11月20日，平湖市新埭镇发出了浙江省第一张居住证。从2008年4月1日起，嘉兴市停发暂住证，全面推行居住证制度。 “‘暂住’和‘居住’只差一个字，但是外地人变成了本地人，内心感受到了尊重，也获得了一种归属感。”向科回忆起这一幕时，脸上的笑容灿烂无比。

　　居住证代替暂住证，不仅提高了新居民心理的归属感，还在劳动就业、社会保障、子女教育等多个方面让新居民享受到了越来越多的本地居民待遇。在居住证制度实施中，根据不同情况和条件，设置相应的标准，实行临时居住证与居住证分类管理。不同类别的居住证对应不同的政策待遇。

　　尽管目前还存在着公共服务资源的有限性与稀缺性，与现实中新居民的需求还存在着一些不对等的矛盾，但还是引来了本地居民的一片“嫉妒”声。

　　截止2010年底，嘉兴市新居民子女公办学校就学率将近70%，其中海盐县达90%。“对新居民小孩的关注就是对新居民的关注”，嘉兴启新学校副校长俞国兴说，“新居民不远千里来嘉兴打工，其实也是为了孩子。把新居民孩子的上学问题解决好了，就是为新居民解决了最大的顾虑，能让新居民全身心地投入到建设嘉兴中去。”

　　“从表面上看，嘉兴的创新是新居民事务局这一新机构的创立、对流动人员称呼的改变和居住证的改革，但从深层次上来看，则是政府工作模式由管理向服务的转变。”复旦大学一教授如此评价嘉兴的社会管理创新。

　　接过城乡统筹的接力棒

　　经过改革开放30多年来的持续发展，嘉兴人均GDP正加速向10000美元迈进。在快速发展中，嘉兴遇到的挑战，不比取得的成绩小。从总体上来看，嘉兴的经济结构已达到工业化社会中后期阶段水平，但社会结构明显滞后于经济结构，经济发展和社会建设、社会管理呈现“一条腿长、一条腿短”的状况。

　　为了改变两条腿不协调的状况，在多次到各地调研、取经的基础上，2008年10月16日，嘉兴在全国地级城市中率先成立专门的社会工作机构—嘉兴市委社会工作委员会，并由市委常委、组织部长担任首任市委社工委书记。

　　“这下子，大伙儿看到了市委的力度和决心。”嘉兴市委社工委书记的“高配”在某种程度上促进了社会工作的顺利开展。由10位复旦大学等高校教授组成的“嘉兴市社会工作专家库”不定期地为嘉兴提供智库支持；扬帆、春雨等60多个专业社工服务机构已承担起开展社会福利、教育、卫生和社区建设方面的专业社工服务。至今，嘉兴已构建了“横向到边、纵向到底”的社会管理格局。

　　在解决枢纽型社会组织构建、工作方式创新等难题的同时，社会管理与经济发展不相协调的根源在哪？这个问题摆上了嘉兴市委、市政府决策者的案头。

　　经过多次调研、多方调查发现：嘉兴社会转型、社会管理滞后的原因主要在于体制机制，特别是城乡二元体制尚未根本打破。

　　社会转型离不开经济转型，特别是城镇化的保障和支撑。嘉兴城镇化严重滞后于工业化，城镇化率按居民居住地计算仅为33%左右，按常住人口刚超过50%。为此，嘉兴积极利用区域资源禀赋相对均质，城乡发展较为均衡的区位条件，坚持把统筹城乡区域发展作为推进经济社会转型的突破口。

　　2008年4月，被列入浙江统筹城乡综合配套改革试点唯一地级市后，嘉兴市加大力度推进“两新”工程（现代新市镇和城乡一体新社区）建设，农村居民的生活质量得到进一步的提高，农民创富和新农村建设向更高层次、更宽领域拓展。

　　而仍然不相适应的是，嘉兴市农业分散经营等问题突出，农村生产与农民生活方式严重背离。

　　“其中部分农民对原有的农村养老保险制度意见比较大，农民‘老无所养’、‘因病致贫’的现象还一定程度存在。”嘉兴市劳动社会保障局副局长倪建强告诉观察记者。

　　随着农村经济社会结构的变化，农村家庭结构与城市家庭一样，小型化趋势日益明显，普遍转变为“4-2-1”模式，使“养儿防老”的传统观念面临挑战，而且城乡居民的医疗需求随着经济发展和生活改善在不断提高，人们普遍期待政府建立新型的社会养老、医疗保障模式。

　　在此过程中，嘉兴人深深认识到统筹城乡发展、实现城乡一体化，不是一两个部门的事情，也不是在一两个方面完成突破就能实现的，而是要在不断发展经济的同时，完善制度，在多个领域同时改革、实现联动。

　　于是，我们看到了嘉兴按照试点城市“先行先试、率先突破”的要求，创新实施了充分就业、社会保障、户籍制度、新居民服务、涉农管理、村镇建设、金融体系、公共服务、区域统筹等“十改联动”。以此深化改革、促进体制机制的创新，从而实现城乡统筹发展与社会管理的创新，尤其是促进形成推进城乡基础设施、公共服务设施等基本公共服务均等化建设的制度机制；改变以往的以农事为主的社会管理模式，探索新型农村社区的市民社会管理方式，形成城乡统一协调的社会管理体制。

　　“‘十改联动’虽是为配合推进城乡一体化而提出的，但具体内容都在围绕如何更好地进行社会管理，为民服务。其本身就是嘉兴重大的创新社会管理举措之一。”嘉兴市农业和农村工作办公室一负责人对观察记者说。

　　在统筹城乡发展、推进城乡一体化的过程中，需要社会管理方式方法的创新来为其做支撑；而创新社会管理，在某种程度上来看就是改变以往以城市为主的公共服务布局模式、以及农村以农事为主的社会管理模式，创新理念和思想，创新工作的方式方法，从而实现为市场主体服务，为社会服务，为人民服务的宗旨。

　　由此引申说开，在嘉兴，创新社会管理正是接过统筹城乡发展的接力棒，为嘉兴社会经济的可持续发展提供源源不断的动力支持。

　　“三社”联动的实践创新

　　近年来，尤其是在实施“十改联动”以来，嘉兴通过发挥“三社”（社区、社团、社工）在社会管理中的积极作用，构建了“党委领导，政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，同时牢牢地把社会管理创新的落脚点放在保障和改善民生为重点的社会建设上。

　　“我们发现有些地方的管理工作之所以得不到群众的理解和支持，甚至引发矛盾冲突，一个重要的原因是在管理方式、工作作风方面没有充分尊重群众、贴近群众、保护群众、依靠群众。”嘉兴市委组织部一位工作人员告诉观察记者。

　　如果把社会管理的对象看做一个模型，呈现的是一个金字塔的形态。积累起厚实金字塔塔底的是生活在基层单位、社区的普通市民，这就决定了社会管理离不开基层，离不开群众，群众工作应当成为社会管理的基础性、经常性、根本性工作。从矛盾排查来看，绝大部分社会矛盾也发生在街道、社区等基层单位，基层成为社会管理的薄弱环节。由此可见，创新社会管理，必须发挥‘三社’的积极作用，必须依靠群众，服务群众。以打造全国社区求助服务嘉兴模式为愿景的96345，用实际行动诠释了“三社”在社会管理中所起到的积极作用。

　　在嘉兴，96345求助热线家喻户晓，最多一天的服务热线电话量达1827件次。有事就拨96345，不仅成了嘉兴人的口头禅，更实实在在地融入到了嘉兴人的日常生活中。

　　这一切成绩的取得是在不到8年的时间中完成的。2003年9月6日，作为嘉兴市南湖区政府九件实事工程之一的96345社区服务求助中心成立了。“96345刚成立时很小，租一个门面就开张了”，嘉兴市南湖区民政局副局长、96345社区服务求助中心主任骆叶青对观察记者说，“但只要居民打来热线求助电话，我们就想尽一切办法去帮助解决困难。”

　　成立之初的96345有两件事情让骆叶青记忆犹新。2003年的除夕夜，曙光小区的张阿姨家电视坏了，没法看春节联欢晚会，急得小孩躺地打滚。接到求助电话后，骆青叶试着给96345的加盟社区服务者陆少忠去电话告诉详情，希望陆少忠能上门维修。陆少忠二话没说，背起工具箱就去了。至今，像陆少忠一样的社区服务者，在96345的数据库中共有188名，另外还有388家加盟企业，为嘉兴市民提供方便周到的服务。

　　“尽管96345热线开通的本意不是为了我们，但他们确确实实为110减轻了压力。”嘉兴市公安局110指挥中心指挥长沈朱明说。例如，仅群众求助开门一项，2003年110在市区范围内受理了900余起，而到了2004年则只有90多个电话，往后几乎消失了。

　　另外一件事件就是：2004年初，国家发改委一领导来嘉兴调研96345。“当该领导看到我们的办公场地时，就连摇头说‘太小了，应该换个大地方为百姓提供大服务’，随后提醒我们可以申请国债项目来改善中心的软硬件水平。”骆青叶回忆道。

　　2004年5月，国家发改委批复，南湖区社会服务中心二期工程被列为国家社区服务国债试点项目，总投资1955万元，从而全面提升了96345的硬件水平和技术水平。

　　在骆叶青看来，96345能迅速发展，不光是得到了政府的大力支持，更重要的是这种社区服务模式迎合了社会发展的需求。随着社会日益转型升级，大批的单位人转向社会人，社会体系支持网络也逐渐从单位转向了社区，大量公共事务和社会问题随之产生，原先半专业化的社会工作受到了严峻考验。这就需要寻求一种新的社会合力来支持政府应对这些难题。

　　以“三社”联动为基础的96345，只是嘉兴在创新社会管理中形成的新的社会合力之一。

　　2008年10月，南湖区在农村设置了600名中心户，并选派了600名联户干部进行联系、指导，创造性地建立了“六六群众工作制”。试点工作推行几个月之后的2009年3月，这一做法推广至城市社区，分别设置了600名社区服务员和66名联系干部。“群众路线历来是党的工作法宝。”南湖区新闻信息中心主任冯成对观察记者说。农村中心户和社区服务员恰恰具备“近水楼台”的独特优势，能及时搜集并解决一大批群众不愿说、不便说、不敢说的诉求和问题，从而实现社会管理“零距离”、反应速度“零时间”。

　　在深化“六六群众工作制”的同时，南湖区摸索网格化管理和组团式服务，将社区服务员（农村中心户）按照片区划分，每人联系3-4名居民小组长和楼道长，为100-150户居民服务，实行代理制服务，为居民解决实实在在的困难。2010年4月底，南湖丁家桥社区服务员了解到社区多为孤寡老人，因身体原因洗衣有困难，就联系社区共建单位，成立了夕阳红爱心洗衣房，为社区有洗衣困难的80岁以上孤寡或空巢老人免费洗衣，并组织党员志愿者队伍上门取衣、送衣，尽心解决老年人洗、晾衣服困难，项目一推出就受到了老年居民的欢迎。2010年共为社区二十三名孤寡空巢老人长期免费洗衣，为进一步强化社区服务功能搭建了平台。

　　“开门七件事，柴米油盐酱醋茶”有人管，“尊重人、服务人、依靠人”深入人心。正如有居民所说，“社区这样服务，生活秩序变好了，居民心齐气顺了，我们当然感到幸福。”

　　实实在在为市民解决了实际需求，嘉兴市的信访总量和刑事警情同比大幅度下降。截至2010年，嘉兴市及所辖县（市、区）连续6年被省委、省政府命名为平安市和平安县（市、区），平安创建实现了“六连冠”和“满堂红”。

　　社会管理创新，嘉兴已在学习探索中起步。“推进社会管理创新，关系到科学发展观的全面落实，关系到党的执政基础的巩固，关系到国家的长治久安，关系到人民群众根本利益的保障。要将加强和创新社会管理服务放在全局上，作为重大问题来重视和加强。”嘉兴市委书记李卫宁说。

　　在嘉兴，我们看到，嘉兴市上下一心践行社会管理创新，贯彻“管理就是服务”的理念，切实促进了嘉兴社会经济更好、更快向前发展。