调查动机
不久前，江西省赣州市南门口地面发生塌陷。与此前一些城市发生地面塌陷不同的是，赣州市塌陷地是一处国家重点人防工程，同时也是一个地下商城项目。
有公众质疑，将人防工程与地下商业开发相结合，如何保证人防工程的质量?人防工程是否会沦为开发商眼中的一块“肥肉”?
本报记者范传贵
7月13日上午，江西省赣州市南门口一处国家重点人防工程施工区发生塌陷，产生一个十余平方米的坑洞，一条自来水主管道被拦腰截断，周边店铺也出现了轻微下沉及开裂。
一个引人注意的细节在于，这个国家重点人防工程还有另一重身份人和商业控股有限公司投资建设的赣州“地一大道”地下商城。
《法制日报》记者调查得知，近年来，此类“人防商用工程”迅速“登陆”全国各大城市，开发利用地下空间。由于拥有“人防工程”与“商业项目”双重身份，此类项目一边享受着免缴用地款等政策优惠，另一边则占据城市核心区域，光明正大地进行商业地产开发。
然而，伴随着此类项目的遍地开花，各种塌陷事故也时有发生。有公众质疑，这样的商业开发，能否保证人防工程的质量?
有地方人民防空办公室的官员告诉《法制日报》记者，无论从地下空间的有偿使用、合理规划上，还是从人防工程的规范管理上，都亟需一部国家级法律来填补真空。
是商业项目还是人防工程 赣州市南门口位于该市红旗大道与文清路的交叉口转盘处，源于古代赣州的镇南门，是东西向红旗大道与通往南北向交通的要道枢纽，未来还是城铁的起点之处，一直是赣州的一大商业中心。
2010年5月11日起，赣州市启动了一项为时近一个月的交通管制，城区部分路段实行封闭和单向行驶，中心城区部分路段将不允许泊车。原因是，一个当时“江西省最大的平战结合人防工程”当日正式开工建设。
这是赣州市实施南门口改造计划的重要一步，也是“人和公司”地下商城开发计划在江西省内的开局之作。此后，印着“国家重点人防工程”的黄色路障牌被摆上交通管制区，与之相映衬的是，用于围起施工区的铁皮墙上，赣州“地一大道”的商铺广告五彩缤纷。
今年6月，“地一大道”商铺进入销售期。记者从该项目的销售宣传册上看到，该地下商城建筑总面积10万平方米，投资20亿元，一期共有2000余个商铺用于租售。
《法制日报》记者从该项目营销中心销售人员口中得知，实际面积为10至15平方米的商铺，每平方米的价格根据位置不同为5.6万元至6.6万元之间。且购买者仅能拥有40年的经营使用权，无产权；购买时也只与商场签订一份协议，并无其他产权证明。而记者了解到，在同一区域周边的地面有产权商铺，价格也仅为每平方米1至3万元之间。
这样的销售价格，让一些赣州市民在网上发出“这究竟是人防工程，还是纯商业地产项目”的质疑。当地官方的说法是:这是一个惠及民生、对交通及市容市貌有巨大贡献的工程。
正因为此，此类人防商业工程除了可以进行商业推广外，还能“名正言顺”地享受各种政策优惠。《法制日报》记者调查了解到，赣州市这个“国家大型人防商用工程”享受的政策优惠包括:可以不需要走招拍挂程序即取得核心区域地块，不需要缴纳土地款，施工建设可以以“人防工程”名义进行交通管制，市城管局还为这一项目免除了20余万元开挖审批费。
正因为“人防工程”与“商业开发”之间紧密的关系，在新赣州房产网上，甚至有房产商打出广告:“下一个人防工程你知道在哪儿吗?抢住先机，快人一步!”
人防工程塌陷频频 7月13日上午10时刚过，江西省赣州市南门口经营服装店的陈倩(化名)刚打开店门就发现，一群人沿着门前正在施工的人防工程拉起一圈警戒线，铁皮围起来的施工区内传来“砰砰砰”的声响。
陈倩和邻居们赶忙跑到楼上，眼前的场景让她们震惊不已施工区内，塌陷了一个十余平方米的大坑洞，泥土还在往下滑，一条自来水主管道被拦腰截断，正往外渗着水。她们下楼后发现，就在离店门口仅一两米远的铁皮围墙底部，一条大大的裂缝清晰可见，连自己店铺门前的阶梯和走廊，也出现了下沉和开裂。
针对如何保证这些人防工程质量问题，赣州市人防办主任饶卫平在接受《法制日报》记者采访时说，人民防空工程对质量要求很高，人防工程顶部应铺设60公分厚的钢板，能抵抗核武器6级和各种常规炸弹轰炸。
“赣州市政府之所以选择"人和公司"，就是因为他们有两个优势其他公司做不到:一是能在开挖以后，在不到一个月时间内即恢复路面，不影响交通；二是他们能在这样短的时间内保证质量。”饶卫平说。
然而，《法制日报》记者在网上搜索的结果却显示，在此次赣州人防工程塌陷以前，由“人和公司”投资的多个同类“地一大道”项目也曾出现过塌陷事故:
2010年9月18日，辽宁鞍山火车站前塌陷了一个直径数十米的大坑，导致严重交通堵塞。据鞍山市建委有关人士介绍，塌陷处为正在施工的鞍山火车站前地下商业街工程。后经媒体调查证实，这一商业街工程正是鞍山“地一大道”，竣工刚两个月，正在招商。
今年4月25日21时，位于福建省莆田城区步行街一家名为“大唐饼店”的店铺地板突然塌陷，店中一名女员工掉入塌陷形成的大坑中。据业主介绍，塌陷是由于步行街一地下工程施工造成的，自从该地下工程施工以来，周边店面和房子就出现不少裂缝和凹陷的情况。而该工程亦为“平战结合”的人防商业工程“地一大道”。
地下空间开发亟需规范 人防工程是否能用于商业开发? “地一大道”项目方在针对这一问题给《法制日报》记者的答复中，列举了人民防空法及中国人民解放军南京军区与上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西六省市联合印发的《关于加快人民防空工程建设的意见》相关条款，意在说明:“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；谁投资，谁受益”。
“不搞"平战结合"，人防事业就是死路一条。不能为了挖洞而挖洞，要结合社会效益和经济效益。”饶卫平告诉记者，这是国家一贯的政策，“但有两个前提，一不能破坏人防工程，人民防空工程的各项指标，包括空气、疏散标记都要有；第二是在紧急状态下，一律由政府无条件征占。”
那么，商业项目在结合人防工程建设时，是否能够无偿使用地下空间?投资企业如何决定?又如何保证人防工程的质量和日常管理?
饶卫平说:“按道理，使用地下空间也应该收费，但这在国家法律层面上是一个空白，目前还没有一部法律对地下空间开发利用进行规范，对于是否要有偿使用，也没有明确的态度，我们也找不到依据来收费。”
“也正是因为缺这么一部法律，所以在地下空间开发利用上，对怎么建、怎么管等问题没有一个明确的标准。”饶卫平告诉记者，现在只能依靠企业信誉作保证。
《法制日报》记者了解到，目前国内对地下空间的开发利用尚无一部国家立法，仅杭州、郑州等地有一些地方法规，对于地下空间是否有偿使用、如何开发利用等进行约束规范。
今年的“两会”上，全国人大代表陈百成提出，目前各地对“地下空间”的开发与建设重视不够，规划严重滞后。他建议，“地下空间”发展的规划编制，要征集政府主管部门、专家学者、市民、人大代表、政协委员的建议，力求规划超前实用可行；要形成强有力的协调联动机制，打击对“地下空间”的非法侵占、利用以及破坏地下设施的行为。 (来源：法制网——法制日报)
(责任编辑：UN018)
来源：法制日报
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