中国环境公益诉讼缺失 海洋生态损害索赔无依据

　　据国家海洋局北海分局最新透露,辽宁绥中东戴河浴场沿岸和河北京唐港浅水湾浴场发现少量油污颗粒,经鉴定均来自蓬莱19-3油田。如今,蓬莱溢油对海洋环境的影响已日益显现。

　　近日,有媒体报道称,达尔问自然求知社等环保组织或将对蓬莱19-3油井溢油事件当事人中海油和康菲公司提起公益诉讼。就此问题,中国政法大学诉讼法学院教授、博士生导师肖建华今天在接受《法制日报》记者采访时明确表示:“根据我国海洋环境保护法第90条规定,对破坏海洋生态的,由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因此,从主体资格上看,其他组织或个人就该案提起环境公益诉讼并没有法律依据。”

　　公益诉讼法律缺失

　　导致海洋生态索赔程序混乱

　　“环境公益诉讼是一种流行趋势,但我国尚未建立起来,那么根据现行的法律规定,环保组织提起生态损害侵权诉讼的依据并不充分。”海洋发展战略研究所副研究员刘家沂也表达了与肖建华同样的观点。

　　刘家沂认为,公益诉讼是指特定的国家机关和相关组织和个人,根据法律授权,对违反法律、法规,侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究其法律责任的活动。与维护个人和组织自身合法权益的私益诉讼相比较,公益诉讼的目的是维护国家利益和社会秩序。因此,海洋生态损害索赔诉讼在本质上属于公益诉讼范畴。

　　就我国已有的海洋生态索赔案,例如“塔斯曼海轮案”,采取的是海事诉讼。所谓海事诉讼,是指享有海事请求权的当事人为了行使其权利,在其合法权益受到损害或遭受人身伤亡时,向有管辖权的海事法院起诉,海事法院在海事争议当事人的参加下,按照民事诉讼程序,解决海事争议的全部活动。但在实际操作上,采取海事诉讼,按照民事诉讼程序来解决海洋生态损害赔偿案存在许多问题,把民事诉讼中关于主体、管辖权、举证责任、诉讼时效、执行等方面的规定,放到一个环境侵权案件中去,显得格格不入。

　　以主体举例,按照海洋环境保护法第90条第2款的规定,海洋生态损害索赔主体即行使海洋环境监督管理权的部门代表国家提出赔偿,可见目前的民事诉讼是达不到这个高度的；另外,就举证责任而言,民事诉讼规定“谁主张,谁举证”,而环境诉讼属于特殊的侵权案件,往往采取举证责任倒置的做法,要由被告提供证明；再就时效性而言,原油在海洋中的潜在威胁是长期的,1989年发生美国威廉王子海湾油轮溢油案经过了几轮的诉讼之后,现在还有人提出危险尚存,因此,按照现有民事诉讼的时效规定,逾期将不能追究责任人的赔偿责任。“总之,环境公益诉讼法律制度的缺失,是我国目前海洋生态索赔诉讼中出现程序法运用混乱的主要原因。”刘家沂说。

　　目前,世界上许多国家都建立了环境公益诉讼制度,环境公益诉讼已经成为环境公共利益获得合法救济的重要途径。海洋污染多由人为的各种活动所造成。随着科技的进步、人口的剧增、工农业和交通运输业的飞跃发展,所产生的污染物质也越来越多。这些污染物质大多最终进入海洋。海洋环境污染的日益严重,导致海洋生态损害索赔纠纷也越来越多。对此,刘家沂表示,我国应适时考虑民事诉讼法律制度的改革,放开海洋环境污染和海洋生态损害等公益诉讼起诉人的资格。

　　我国将修改民诉法

　　明确公益诉讼案件主体资格

　　社会各界就蓬莱溢油事件提出海洋环境公益诉讼的热情以及相应法律制度的缺失,再一次引起了社会对公益诉讼立法的关注。如今,随着民诉法的修改将迎来曙光。

　　“民事诉讼法正在修改,预计明年春全国人大就要表决民事诉讼法的修正案。公益诉讼的相关内容有望写进民诉法修正案。”肖建华对《法制日报》记者透露说。

　　据肖建华介绍,就谁来提起公益诉讼,目前比较一致的观点是,要赋予人民检察机关提起公益诉讼的职能,而对于社会团体和受害人之外的公民个人是否有提起资格,仍然存在许多分歧。

　　“从法理上说,对那些以维护公共利益为目的民间团体赋予其当事人的主体资格并不成问题。”肖建华认为,这些组织虽然与污染案件并没有直接的利害关系,但是立法可以通过诉讼担当的方式赋予其资格即可。所谓诉讼担当是基于法律的直接规定,实体权利义务关系的主体之外的第三人以自己的名义,就一定类型的案件提起诉讼,具有正当当事人的资格。如目前,我国承认团体诉讼这种形式的第一个法律工会法第二十条规定,“企业违反集体合同,侵犯职工劳动权益的,工会可以依法要求企业承担责任”,这一规定使工会组织因工会会员在劳动合同中的利益受损害时,可以工会的名义提起仲裁和诉讼。

　　“实际上,司法权也可以允许一些诉讼担当。”肖建华进一步说,如司法实践中也认可业主委员会为业主利益、音乐版权协会为其会员利益等,具有诉讼担当的资格。

　　“所以,即使当前没有法律的规定,法院也可以依照职权认可这些民间组织具有诉讼主体地位。”肖建华认为。但在实践中因种种原因,这类案件常常被法院拒之门外。因此,在现行法律框架下,从立法和司法两个层面上看,民间环保组织作为公益诉讼主体的这类案件不能得到法院的受理。

　　对此,肖建华建议应在民事诉讼法第四十九条之后再增加一款,规定“对于侵害国家利益或者社会公共利益行为的禁止或排除其妨害,检察机关和相关社会团体有权提起民事诉讼。”

　　“此外,公益诉讼不能以盈利为目的,环境等公益诉讼只适合提起要求被告停止侵权行为和不作为之诉,这一观点也得到了很多学者的赞同。”肖建华说,如果赋予公益团体有权提起公益诉讼的资格,对公益团体也要加以限制。公益团体应当具备下面的条件:“具有权利能力；为实现法定利益,提起该诉讼的目的属于该团体章程所定的目的；为担保团体有进行诉讼的充分经济能力,还应具有一定的资金；团体应当具有一定数目的成员,其所能代表的观念具有普遍性”。

　　“可以预见,即使赋予检察和公益团体提起公益诉讼的资格,也仍然需要受害人自己主张权利。法律应当规定在检察机关或社会团体未提起公益诉讼或者意欲索取赔偿时,受害者有优先提起公益诉讼的权利。”肖建华最后说。

　　本报记者蔡岩红 (来源：法制日报)