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| 7月23日，第18届东盟地区论坛外长会闭门会在印度尼西亚巴厘岛举行。 本报记者 陈铎/摄 |
在论坛达成后续行动指导方针之前，各方有一段时间僵持不下。这表现在：“东盟致力于在多边框架下解决（南海问题），而中方坚持举行双边磋商”。不过之后，由于“东盟国家从中国经济发展中受益匪浅，各国都不愿与中国发生决定性冲突”
《国际先驱导报》记者邓亚君 实习记者王静渊发自北京 7月20日，为期8天的东盟地区论坛系列外长会在会程过半时，传出一个备受关注的“好消息”：就此前被视为焦点话题的南海问题，各方对落实《南海各方行为宣言》后续行动指导方针达成了一致。现场一位亚洲外交官员表示，这一相同意见是个“良好开端”。
不过，话音刚落，从越南河内当即呈现出另一种表情。在21日选举新的国家领导人的国会会议上，越南常务副总理阮生雄表示，将尽一切手段保卫主权、渔民和经贸活动，以及在领海内的油气田勘探等。
“我总体的感觉是，暗流涌动。”一位不愿具名的与会记者如是形容。“当然，可以想见，不能指望一次论坛来解决所有分歧。”他说。
而东盟秘书长素林则更为委婉地解释了各方在南海问题上仍然存在的分歧，以及今后努力的空间。他说：“用杨洁篪外长的话说，千里之行始于足下，我们将共同继续开展富有成效的、和平的、积极的努力。”
南海问题“降温”？
至少，这一立场和论坛通过落实宣言指导方针的成果，得到了大多数中国学者的认可。
据介绍，《南海各方行为宣言》是中国与东盟于2002年11月签署的第一份有关南海问题的政治文件。各方在《宣言》中承诺，在全面和永久解决争议之前，可在海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪等领域探讨或开展合作。
不过由于一直以来未能就后续行动指导方针达成一致，这些合作迟迟不能进展。“指导方针推进了《宣言》的合作内容。”中国国际问题研究所所长曲星为《国际先驱导报》打了个比方，“就像是有两个轮子。以前，我们强调各方不要做哪些事情，对应该合作的内容强调不够。现在，原本势弱的轮子有力地转动起来，会使分歧所占的比重相对少一些。”
因此，相比今年上半年南海问题的热度而言，曲星与原外交部亚洲司司长张九恒都认为，这场论坛的成果使南海问题的紧张局势得到了一定程度的“降温”。
但另一方面，推进合作并不意味着解决南海问题本身。曲星坦言，“要解决问题只有坐下来好好谈”，“并且，谈判要有合适的气氛，合适的大背景，不要导致现在的局势进一步恶化”。
目前，中方已在中国-东盟外长会上就务实合作提出了一系列倡议。这些建议包括举办关于南海航行自由的研讨会，成立海洋科研与环保等3个专门技术委员会。中方还重申愿继续承办此前各方已同意的3个合作项目。
新“方针”只是妥协不是终点
尽管美国国务卿希拉里·克林顿7月22日会见杨洁篪时也对中国与东盟国家就落实《宣言》后续行动指针达成一致给予了积极评价。她表示，美了解南海问题高度复杂，对南海主权争议不持立场，无意卷入其中，无意使之成为中美之间的问题；美支持有助于缓和局势的措施。
但是，菲律宾外长德尔罗萨里奥却在此前一天的美国－东盟外长会上声称，菲律宾坚信只有通过和美国合作，各方才能解决南海争端等地区安全问题。据德新社报道，德尔罗萨里奥还在23日的东盟地区论坛上“猛烈抨击中国”，他说中国对南海的主权要求“没有根据”；自今年2月底以来，中国对菲律宾领土至少“发起了7次侵犯”。
无独有偶，与来自越南国内的“誓言”相似，菲律宾总统阿基诺7月25日在国会发表国情咨文时，再次就南海问题发表强硬表态，宣称菲律宾准备好使用武力保护该国在南海上的“领土”。
面对菲越所表现出的明显分歧，日本《东京新闻》写道：（后续行动指导方针）不过是一个中国与东盟妥协的产物，但是火种犹在。
另一份日媒《朝日新闻》进一步披露，事实上，在论坛达成后续行动指导方针之前，各方有一段时间僵持不下。这表现在：“东盟致力于在多边框架下解决（南海问题），而中方坚持举行双边磋商”。不过之后，由于“东盟国家从中国经济发展中受益匪浅，各国都不愿与中国发生决定性冲突”。但最终，“为避免内部出现分裂，东盟国家并没有在指针案文中使用‘多边’一词。”
而在论坛早些时候，已有传言称：东盟外长会议决定“联合对华”卖力演出团结。对此，凤凰卫视著名评论员何亮亮评价说，其实在东盟十国中，最希望在南海问题上以东盟作为一个整体向中国来施加压力的，主要就是越南、菲律宾，以及印尼。而这些国家本身相互间的矛盾也使他们不可能形成一个所谓的“反华同盟”。
曲星甚至对菲总统论坛外的言论有些“不屑一顾”：“出于国内政治的需要，他也就是说说而已。一个国家如果真的把武力作为政治选项的话，其实是非常危险的。至少，在国际道义上也站不住。”
“克制”地牵制中国
当然，越南、菲律宾之所以在总基调较为平和的论坛上仍敢咄咄逼人，背后还是美国的支持。
菲外长德尔罗萨里奥抨击中国侵犯“领土”之时，不忘提醒美国，“如果菲律宾的‘领土’权益能够被（中国宣称南海主权）这一毫无根据的声明破坏，那么其他国家也将在南中国海的航行自由方面面临潜在威胁。”
果然，据美联社报道，希拉里·克林顿也在当天的会议上敦促中国和东盟邻国在南海问题上保持“克制”。她说，近期南海争议问题的事态发展侵害了该地区的航行自由，并且威胁到了亚太地区的经济发展。
“航行自由”，这是美国一直强调的、介入南海问题的理由之一。对此，中国外长杨洁篪在本次论坛会议后接受国内媒体联合采访时，明确回应道：“针对一些国家在会上提及南海问题，我阐述了中国政府的一贯立场，指出南海的航行是自由的，航道是安全的，南海部分岛礁主权归属和海域管辖权争议应由直接当事国通过友好磋商和谈判，以和平方式解决，这也是《南海各方行为宣言》的精神。航行自由与南海争议是不同范畴的两个问题。”
在张九恒看来，虽然希拉里于本次论坛曾声明“美国无意介入”、“对有关争议不持立场”。但事实上去年以来，“美国把军舰开进南中国海，举行一次又一次的军演，都是介入南海问题的重要表现。甚至希拉里日前建议相关各方应该根据《联合国海洋法公约》来阐述各自的诉求，也是一种介入。当然它的介入，最重要的做法是利用这个地区的分歧，利用某些国家和中国对抗。”张九恒说。
在去年的东盟峰会期间，希拉里曾抛出“南中国海主权争端是美国国家利益的一部分”，高调并发表“介入南海”的强硬讲话。这令与会的中国外交官愤怒不已，中国外长杨洁篪当场给予了驳斥。
时隔一年之后，曲星认为，美国不希望看到会上与中国发生直接的冲突，因此总结了去年的教训，但是它在南海问题上的立场没有什么改变。他说，“希拉里的‘无意卷入’，是说美国不想成为南海问题绳索的一方，也不希望南海问题成为中美之间的问题。但美国在南海有着利益需求，是南海问题里的重要存在，不仅不打算退出南海问题，还打算增强在南海的影响力。此外，美方也多次声称，要对它的盟国有所承诺。”
这种承诺以及它自身的战略需求道明了美国介入南海的目的。“美国希望延缓中国的发展，维持自身的战略霸主的地位。”张九恒表示。
分歧将被带入年底东亚峰会
为中美角力南海“煽风点火”的还有日本和韩国。《日本经济新闻》发表社论认为，中国在落实《宣言》后续行动指导方针上的“让步”，与东盟国家和美国、日本的强硬立场分不开。日本应与美国和东盟、韩国合作，推进顽强的外交撼动中国。
据日媒分析， 美国提议在南海问题上各国就主权主张出示法律依据。此举就是在牵制中国，将南海问题纳入今年11月的东亚峰会框架。就此意图，将首次参加东亚峰会的美国另一表现是，美国助理国务卿曾就围绕南海问题举行的一系列讨论对身边人说：“第一步进行得很好。”
但张九恒认为，中国也在依照清晰的思路试图有效解决南海问题。“在南海问题上，我们首先要明确中国对南海诸岛和附近海域，特别是南沙群岛岛礁和附近海域，拥有无可争辩的主权。这一点我们既有充分的历史事实作为依据，同时也是以联合国《海洋法》和《国际法》为依据的。”
他说，“但南海问题情况确实比较复杂，我们也需要承认争议的存在。尽管如此，南海问题的各方还是希望能够通过和平的方式来解决分歧，这一点我想各国的有识之士都赞同的。没有人希望这个地区紧张，希望这个地区会出现战事。”
对这一观点，新加坡《联合早报》也展示出了对中国的乐观期待。这篇文章以“亚洲安全秩序需要中国”为主旨写道：在解决国与国之间的纠纷问题上，西方往往使用硬实力和武力政策。和西方不同，中国更倾向于先营造一个友好合作的氛围，再来寻找和平解决纠纷的方法。
文章认为，“改革开放以后，中国花了不长的时间和俄罗斯、越南等国和平解决了陆地边界纠纷。这样的成就在西方很少出现。也有理由相信，尽管南中国海问题更为复杂，并且有外来力量的不断干预，善于接受教训和学习经验的中国，也必然能够找到解决问题的和平方法。”
中国在南海不能被套上紧箍咒
【作者】许可 （厦门大学国际关系学院、南洋研究院博士）
菲律宾和越南想通过东盟与中国签订有约束力的南海和平行为准则的实质，是想迫使中国承认他们对南沙岛屿的占领，并在此基础上通过《联合国海洋法公约》牟取更大的利益，然后用南海和平行动准则废掉中国武功
《国际先驱导报》文章 7月21日，中国与东盟通过了《南海各方行为宣言》(DOC)的指导方针，暂时缓解了当前南海紧张局势，表达了中国的善意，但没有改变中国在南海主权被侵犯的事实。
越菲试探中国底线
菲律宾和越南从上世纪70年代末开始，不断侵占南沙群岛的岛礁，越南占领29个岛礁，菲律宾占领了5个岛礁。当时，中国受制于紧张的台海局势，对这些侵犯中国主权的行为，虽然提出强烈抗议，但没有采取行动制止，造成现在的南沙大部分岛礁被越南和菲律宾实际占领的局面。
近年来，随着台海紧张局势的日趋缓和，中国海上力量的不断增强，引起了与中国在南海有领土争议的越南和菲律宾等国的恐慌，南海问题急剧升温。南海周边小国积极采取行动，游说美国介入南海问题。美国积极响应，重返东南亚。去年，美国国务卿希拉里在越南河内东盟外长会议上明确表示，南中国海的安全与美国国家利益紧密相关，暗示要插手南海问题。从此，越南和菲律宾等国仗着有美国的加持，不断在南海制造事端，试探中国在南海问题的底线。
在中国与东盟通过了《南海各方行为宣言》的指导方针的几天后，7月25日，菲律宾总统阿基诺三世在国会发表国情咨文，称将通过武力手段保护菲律宾“南海领土”，并准备将南海问题转交联合国裁决。菲律宾为什么如此嚣张？因为他们认为有美国作为后盾，中国不会采取军事行动制止。
企图用“有约束力准则”废掉中国武功
同样与会的美国国务卿希拉里“赞赏”中国和东盟的行动，声称美国对南海主权争议不持立场支持任何一方，呼吁争议各方用符合国际法的表述方式，明确自己对南中国海提出的主张，重申南海争端要依照《联合国海洋法公约》解决。
具有讽刺意味的是，美国为了自己的利益，美国国会至今还没批准《联合国海洋法公约》。自己不受《联合国海洋法公约》的约束，却不断敦促其他国家依照《联合国海洋法公约》解决争端。事实上，《联合国海洋法公约》规定是因领土而产生海洋权益，并不适用于解决领土争端。南沙岛屿归属问题由其他国际法决定，并不由《联合国海洋法》管辖。
菲律宾和越南想通过东盟与中国签订有约束力的南海和平行为准则的实质，是想迫使中国承认他们对南沙岛屿的占领，并在此基础上通过《联合国海洋法公约》牟取更大的利益，然后用南海和平行动准则废掉中国武功，以保障菲、越未来继续占领这些岛礁。
中国长期以来，采取睦邻友好的政策，为中国赢得经济建设的时间。但是，南海争端方面，没有什么双赢的结局。中国一定要做好军事斗争的准备，中国是主权受侵犯的一方，如果中国单方承诺只能采用和平方式解决争端，如同长缨缚住苍龙，实际上等于默认菲律宾和越南对南沙的实际占领，菲、越未来也不用担心受到武力的打击。从目前菲、越嚣张的态度来看，未来用和平的方式收复南海被占岛屿的可能性非常渺茫。
新指导方针为中国赢得时间
目前，中国在南海问题上陷入困局。中国和东盟了《南海各方行为宣言》(DOC)的指导方针，是没有法律约束力的文件，不是东盟国家希望的有法律约束力的南海行为准则。不过，指导方针，暂时缓解了南海紧张局势，为中国赢得了时间，同时也是中国变被动为主动的契机。中国在重申对南海诸岛拥有主权的同时，应该积极另辟蹊径，寻找一个新的入手点，以摆脱越南、菲律宾和美国布下的“南海困局”。
中国应该以打击南海的海盗和海上搜救活动作为切入点，领导亚洲地区海事安全的活动，争取舆论的制高点。2010年，南中国海的海盗案件大幅上升，共计有30多起。其中中国有5艘船遭袭。中国应积极组织海上力量打击南海海盗，并与中国到亚丁湾的护航军舰联成一线。日本从上世纪90年代开始，就利用打击海盗的行为，不断地在国际上提出打击海盗的倡议等。日本通过打击海盗，已经逐渐地将其海上自卫队向印度洋发展。今年7月，日本以维和和帮助非洲国家打击海盗为名，在吉布提建立日本海上自卫队的军事基地，这是日本二战后的第一个海外军事基地。中国可以通过打击海盗的方式争取主动。
为了更好地促进对南海的执法和维权行动，中国应该成立一个跨部门的海上协调机构，整合中国在海上的各种力量。这个机构由最高领导人，或者高于部级的领导小组指挥，这样才能迅速有效地指挥海上力量。
以和平解决方式解决南海问题当然是上策，但是，维护中国国家利益才是硬道理。中国接受和平方式解决的前提，应是菲、越等国先交还占领的岛礁，再谈有约束力南海和平行为准则。中国绝不能承诺放弃武力收复南海被邻国侵占的岛礁。中国不能让《南海各方行为宣言》的指导方针，成为外国控制中国的“紧箍咒”。
南海“三大框框”的差异
《南海各方行为宣言》：2002年11月签署，中国与东盟签署的第一份有关南海问题的政治文件。不具有法律约束力。
《宣言》确认中国与东盟致力于加强睦邻互信伙伴关系，共同维护南海地区的和平与稳定。宣言强调通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议。在争议解决之前，各方承诺保持克制，不采取使争议复杂化和扩大化的行动，并本着合作与谅解的精神，寻求建立相互信任的途径，包括开展海洋环保、搜寻与求助、打击跨国犯罪等合作。
然而，此宣言十年来屡屡被一些国家破坏，实质上等同于一张废纸。
《南海各方行为宣言》后续行动指导方针：今年7月20日，中国和东盟国家就此达成一致。不具有法律约束力。
后续行动指导方针内容简短，基本上是原则性描述。但其为落实《宣言》制定了一个指导方针，暂时缓解了南海紧张局势，是各方妥协的产物，但并没有消灭南海的“火种”。
“南海地区行为准则”：越南和菲律宾正在强力推动的、具有法律约束力的一个机制。当然，他们想约束的更多是中国。
由于在今年东盟地区论坛上未能消除各方分歧，菲律宾将可能于9月召集东盟的法律专家开会，在东盟10国范围内，继续讨论如何制定行为准则。（本报综合整理）
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