七问美国债务危机 美债上限总有一天会触顶(图)

美债上限总有一天会碰到天花板

　　美国东部时间8月5日晚间(北京时间8月6日早间)消息，国际评级机构标普将美国长期主权信用评级由“AAA”降至“AA+”，评级展望负面。这是美国历史上首次失去AAA主权信用评级。

　　标普指出，调降评级主要由于美国政府与国会达成的债务上限协议，不足以稳定政府的中期债务状况。

　　8月2日，美国总统奥巴马签署了提高美国债务上限和削减赤字法案。法案规定，提高美国债务上限至少2.1万亿美元，并在10年内削减赤字2万亿美元以上。法案分两部分执行，第一部分先提高债务上限9000亿美元，削减赤字9170亿美元。国会将成立一个特别委员会，在今年11月底以前负责就第二部分债务上限与削减赤字的额度与具体内容提出建议。这场危机究竟是怎么发生的？对垒双方有着怎样的冲突？法案的签署真的意味着危机画上了句号吗？……

　　1.债务危机究竟是怎么回事？

　　2001年，小布什接替比尔·克林顿入主白宫时，美国财政状况健康，还颇有盈余。然而，在之后的8年里，两场代价高昂的战争、针对超级富豪的减税以及经济衰退，令这些盈余消耗殆尽。

　　2008年金融危机后，经济急转直下，税收大受影响。奥巴马敦促国会通过的7000亿美元刺激计划，将财政赤字推高至经济总产出的10%以上。目前，美国财政支出的每一美元中，就有0.4美元是借来的。

　　然而，从很多方面来看，周期性赤字只是问题的一小部分。真正的问题会出现在几年后，那时，美国逐渐步入老年的人口，会导致政府一系列国民保障项目费用激增。

　　去年，中立的国会预算办公室警告称，几种备选政策可能导致一个戏剧化的场面：到2021年，联邦债务可能达到经济年产值的100%，而到2035年，可能达到近190%。经济学家警告称，这种影响是致命的。偿债成本可能导致美国利率猛增，私人投资者被挤走，并导致美国影响力出现根本性的滑坡。

　　财政赤字问题具有两面性：一方面，财政赤字是由短期的资金不足所导致，另一方面，它也代表一个不可逾越的长期缺口。这种两面性加大了白宫、民主党与共和党之间达成协议的难度。一种普遍的共识是：在未来10年内使赤字规模缩减4万亿美元的计划，足以使美国债务水平趋稳，财政基础也更加牢固。然而，这样大的缩减规模或许无法实现。

　　实际上，立法者们或许会满足于一项裁减规模约为2万亿美元（最终通过的法案为10年内削减支出2万亿美元以上）的有限协议，搁置一些长期问题（例如医保支出）。而这只能拖延一点时间，把问题拖到至少2012年总统选举和国会选举之后解决。

　　2. 国会有何要求？

　　大多数谈判都是一个谈判双方有得有失的过程，没有哪一方能够得到全部自己想要的东西。然而，共和党人在债务谈判中所采取的方式大不相同。

　　奥巴马原本提出的协议，反映了共和党在债务谈判中所占的优势，协议基于一点：当务之急是削减财政支出。这也是共和党一年来一直在不断强调的。

　　奥巴马提出的“在10年间将财政赤字规模降低4万亿美元”计划中，70%-80%计划通过削减支出实现，剩余部分则通过新增收入实现。这个计划过于依赖通过削减支出实现减赤，以至于连奥巴马所属的民主党也竭力反对。针对退休者和低收入者的联邦医保项目，也在计划削减之列。

　　坚定的自由主义左翼人士、前众议院议长南希·佩洛西表示，不能“削减联邦医疗保险计划和社会保险”。

　　某些右翼人士可能明白佩洛西为什么担心。《纽约时报》专栏作家、保守主义者戴维·布鲁克斯写道：“如果共和党是个正常的政党，它可能会利用这个绝佳的时机，抓住机会，长远地限制政府的增长。”

　　然而，茶党改变了共和党。茶党拒绝考虑任何增税。保守主义者的立场一度还是有得商量的，然而，随着茶党人的到来，国会里多了许多对共和党当权派毫无忠诚度的议员。

　　共和党智库美国企业研究所的诺姆·奥恩斯坦表示：“他们（茶党人）就是来改造华盛顿的，完事了就撤。”

　　民主党的立场也有风险。今年以来，民主党任凭其对手共和党主导赤字问题，不肯提出自己的预算建议，押注于共和党会因做得过头而导致失败。

　　尽管事实证明共和党的减赤计划不受欢迎，但右翼人士还是确立了这场辩论的基调。在这场政策辩论中，不仅共和党把民主党甩在了身后，近几周来，连奥巴马本人也威胁要抛弃民主党。

　　3. 总统有何要求？

　　对于奥巴马来说，有关提高债务上限问题的谈判，为他提供了一个宝贵的政治良机，抓住这个机会，他就有可能摆脱自己支持“大政府“的自由主义者形象。

　　如同1995年比尔·克林顿面临的情况一样，如果能够与政治对手（他们想削减联邦医疗保险计划和联邦医疗补助计划，同时也不反对全面税改）达成一项大协议，奥巴马将树立“中间路线者（愿意违背本党意旨来解决赤字问题）”的形象。

　　不过华盛顿报纸《库克政治报告》的詹妮弗·达菲表示，如果奥巴马认为他可以效仿克林顿在上世纪90年代的政治壮举，那他未免有欠谨慎。比起克林顿促成平衡预算协议的时候，如今提高债务上限的谈判所牵涉的利益更大，不仅如此，克林顿时期的政治环境也不一样，两极分化的状况远不如今天这样严重。

　　辩论的内容包括削减和改革福利项目，如上调国民享受联邦医疗保险计划的法定年龄（可能从65岁提高到67岁），这些措施有可能会令奥巴马失去许多支持者。

　　尽管如此，要达成一项协议，奥巴马需要赢得的不仅是民主党。共和党表示奥巴马未能与众议院议长、共和党人约翰·博纳达成一项大协议，不仅是因为双方在增税问题上存在分歧，还因为博纳不放心由民主党来实施国民保障改革。

　　4.如果谈判破裂会怎样？

　　几个月来，美国财政部长盖特纳不断警告国会，注意提高美国债务上限谈判失败的风险。

　　7月中旬，美国总统贝拉克·奥巴马亲自出面，详细说明了违约的各种影响。总统表示，政府应该在最后期限的后一天（8月3日）签出金额约7000万美元的支票。“这不光是支付社会保险的支票。这还是给退伍军人的支票，是给那些残疾人的支票。”

　　奥巴马表示，达不成协议就意味着“钱柜里没钱”，他无法保证能够寄出这些支票。

　　对于保障体系、经济和政治，违约都将是一场噩梦。实际上，美国政府可能不得不进行一场大规模的优先度排序，决定支付什么、不支付什么。

　　华盛顿智库两党政策中心估计，政府开支将立即自动下降45%，因此，投资美国国债的国际投资者（比如中国）、政府项目承包商以及各种福利保障（救济金、养老金等）受益人，都将被迫接受排队。

　　引人注目的财政削减，再加上借贷成本不断提高、消费者信心可能下降、美国人引以为豪的3A级债务评级不复存在（这一点已成现实），这一切可能让美国再次陷入一场衰退。这种情况将对世界其他国家和地区造成严重影响。

　　政治上的不信任非常严重，以至于许多共和党人（包括希望在2012年问鼎白宫的热门人选米歇尔·巴赫曼）声称，政府只不过是在吓唬人。他们同其他右翼亲茶党人士一道，声称8月2日的最后期限是个谎言，并补充道，政府可以用贷款支付利息，不会出现违约。

　　5.谁赢谁输？

　　赢家

　　财政保守派和茶党

　　美国众议院中，大约有90名极度保守的共和党议员和茶党结成联盟，这么少的人却能掀起这么大的风浪，这在美国的历史上，还是第一次。他们的重要性在于：如果没有他们，议长约翰·博纳就不能获得议会的大多数。在这次通过的法案中，这股势力成功迫使美国政府在未来的削减开支计划中不使用增税这一手段，而增税正是奥巴马总统提出的。

　　众议院议长约翰·博纳

　　7月29日无疑是约翰·博纳最尴尬的一天，他满以为自己代表共和党提出的方案会得到国会的支持，结果只在众议院以微弱优势通过，还被参议院否决了。不过没关系，第二天，众议院又否决了民主党的方案。能够领导众院与总统叫板，并最终迫使总统让步，约翰·博纳显然是这次危机的一个大赢家。

　　奥巴马

　　如果从最终签署的议案中奥巴马所作的巨大让步来看，他显然该对这份议案感到委屈，但他也不是一无所得。20多年来，他是美国第一位签署提高债务上限法案的总统，而且一下子把债务上限提高了至少2.1万亿美元，这就避免了美国的经济在他的手里毁灭，这对即将到来的竞选连任有相当大的好处。

　　输家

　　五角大楼

　　既然新法案禁止通过收税的方式来“开源”，那就只能通过减少预算的方式来“节流”了。首当其冲的便是五角大楼。根据新法案，未来10年内，美国国防部必须削减350亿美元的开支，而且如果特别委员会在其他地方无法完成削减开支的任务，五角大楼最终削减开支的数额可能达到600亿美元，他们真的要勒紧裤腰带过日子了。

　　国会

　　在这次危机中，美国国会的无能充分暴露在美国民众的面前。2日，美国有线新闻网的一份民意调查显示，四分之三的人认为他们选出的这群“国家领导者”是一帮“被宠坏了的孩子”。

　　奥巴马

　　没错，又是奥巴马。表面看，奥巴马解决了危机，为明年竞选连任消除了隐患。但是，中低收入者是民主党的传统票仓，高收入者则是共和党的坚定支持者。奥巴马本打算通过增加富人税收的办法来解决政府财政问题，最后却不得不妥协为以削减政府开支为主要手段，其中就包括削减医疗保险和补助开支。医疗保险和补助的主要受益者为中低收入者，这不能不让奥巴马开始担心明年的大选选情。

　　6.债务危机会引起宪政危机？

　　债务危机似乎安然过去了，一场更深刻的危机宪政危机因此而被避免，或用更准确的说法，是被掩盖。但不管是被避免还是被掩盖，这一潜在的危机在未来都是个不确定因素。这就是总统和国会之间的财政权限问题。

　　事实上，在这场两党大博弈的最后阶段，许多处于绝望中的人提起了被人们遗忘的宪法第十四修正案。在这些人看来，根据这一修正案，总统有足够的权威绕开国会，单方面地提高举债上限。

　　在民主党一头，前总统克林顿和2004年的总统候选人克里参议员都表示支持动用这一条款。其中克林顿称如果自己是总统就毫不犹豫地使用这一权力。民主党在众议院的第二和第三号人物以及许多其他议员，也都支持奥巴马行使这一权力。

　　那么，宪法的第十四修正案是什么？那是南北战争后通过的修正案，主要旨在确立和保障黑人的公民权。此修正案的第四条谈及债务问题，开头一句肯定了公共债务的合法性。但是，此款主要是针对战争财政问题：联邦政府为了镇压叛乱所举的债是合法债务，必须偿还；但是，南方为了叛乱而举的债则是非法债务，联邦政府和州政府不应负责偿还。如果从字里行间演绎的话，那么现在美国政府所欠的债务，包括给退休人员的社会安全支票，都属于合法债务，政府必须履行其债务责任。

　　关于总统是否能够动用第十四修正案，过去仅仅是个学术冷门问题。谁也想不到，如今竟有成为现实的可能。如果债务极限不上调，美国政府破产，那些辛辛苦苦干了一辈子的退休人员就可能接不到自己的社会安全支票，生活无着落；甚至在阿富汗出生入死的美军，也拿不到自己的支票。史上不支付军饷而激起哗变的事情乃是家常便饭。如果这种事情发生在美国，将是个什么景象？所以，说这场恶斗把国家拖入危机、要求总统行使特别权力来化解，并不过分。更不用说，第十四修正案的第四条款的一大目的，就是保证那些南北战争中在联邦一方效力的军人能够得到政府许诺的支票。

　　但是，奥巴马在哈佛法学院的恩师、到去年还担任他顾问的劳伦斯·H·特里贝教授称这不过是个奇幻的想法。奥巴马本人曾是宪法学教授，对此中的机关肯定也有自己的深思熟虑。他始终没有发表对第十四修正案的看法，他的发言人则坚决排除了使用这种特别权力的可能。

　　当然，白宫公开排除这一可能性，也许意在敦促国会两院努力达成协议。大家如果知道总统可以绕开自己，谁还会在那里卖力？不过，这里最需要考虑的还是政治代价。这一含混的条款，每个人有不同的解读。如果奥巴马根据自己的解读单方面提高举债上限，国会的共和党也会根据自己的解读弹劾总统。众议院中茶党的领袖、竞选共和党总统候选人提名的领头羊之一巴赫曼公开说：如此一来，总统可以自行决定举债，自行决定税率，国会就成为没有必要的摆设。言下之意，总统一夜之间会变成专制君主。

　　从政治利益上考虑，奥巴马当然不愿走这步棋。民调反复显示，在这场债务危机中，选民多指责共和党。一旦债务危机爆发，倒霉的选民有了切肤之痛，恐怕更会倒向奥巴马一方。这恰恰是许多共和党战略家哀叹的地方。但奥巴马如果动用了第十四修正案单方面提高债务上限，选民们则没了切肤之痛，反而会把国家拖入近乎内战的局面。选民会因此怨恨奥巴马僭越自己的权限，给共和党在明年的大选中提供了巨大的机会。所以，从政治利益上看，奥巴马绝不会轻易动用这一假设中的权力，共和党的主流大概有切身利益来避免这场债务危机。

　　不过，更重要的恐怕还是奥巴马的政治信仰。奥巴马当政后，一些政治评论家就指出：华盛顿的气氛一下子变得像是欧洲议会政治的首都。奥巴马无论干什么，都期望国会两院先达成协议，然后自己签字。他的政治哲学，更倾向于强议会弱总统。

　　另外，他一直试图充当妥协者，弥合左右意识形态间的鸿沟。这种政治哲学和风格，决定了他从一开始就走议会道路。如果赶上克林顿或布什，没准儿会祭出第十四修正案，引发宪政危机。由此可见，“美国的民主”虽然已经有二百多年历史，但制度上的不稳定和隐患仍然潜存着。耶鲁大学教授雅各布·S·哈克和奥纳·A·哈塔威8月1日在《纽约时报》上撰文指出：债务危机结束后，民主危机必须要面对。在宪政失灵时没有一个赢家。

　　7. 麻烦真解决了吗？

　　在财政部规定的最后期限前几个小时，打破了美国债务上限谈判僵局的协议终于达成。若未能如期达成协议，美国政府将不得不停止偿还部分债务。这场长达数月的闹剧，或许会让人想起温斯顿·丘吉尔的一句名言：人们总是可以指望美国作出正确的决定在试遍其他所有可能性之后。这种评价有点太客气了。

　　避免违约已成为美国压倒一切的要务，而这一目标现在已经实现。不过，达成的协议并未让美国预算政策走上一条可以持续的道路：尽管议员们苦思冥想、捶胸顿足，但财政调整的力度有限，且得不到任何保证。不出意外，围绕预算的争执仍将持续下去而且如今的政治环境比以往更加恶劣。

　　提高债务上限的协议十分复杂，晦涩难懂。两党的批评人士都抱怨称，一共只有为数不多的参与者匆匆忙忙地进行秘密谈判，然后将谈判结果作为既定事实告知国会。投票者大概同样感到忿忿不平。对于削减预算的目标和手段，美国本应展开公开辩论，可现实却截然相反。

　　至于细节，该方案要求美国在未来10年内分两个阶段、总共削减约2.4万亿美元的支出，其中第一阶段削减约9000亿美元。即使能圆满实现目标，这也仅仅略高于将债务与国内生产总值之比稳定在安全水平所需削减数额的一半。

　　更糟糕的是，大部分削减计划仍不明确。第二阶段仅仅是指令一个由国会议员组建的跨党派委员会，提出足以实现目标的赤字削减总额。至于应该采取何种形式，目前仍未达成一致。一旦委员会陷入僵局，按照协议规定，将自动削减一些项目的开支这些项目总会得到某一党的垂青，尤其是共和党人向来热衷于捍卫的国防开支。

　　这令人想起了丘吉尔的另一句名言：无论战略多么美妙，有时候也要看一看结果。有什么理由认为，如果两党都有一些自己特别想要保护的项目面临着大幅减支的命运，国会会启动自动减支机制？

　　国会给予的，国会也可以收回。这种所谓“触发机制”的设计者表示，他们故意设计了这种让人无法接受的自动削减机制，目的就是激励两党通过跨党派委员会达成一致。也许如此。但如果这种方法失败，将令国会两党更强烈地希望废除这种“触发机制”。

　　并且，我们有理由确信，跨党派委员会将陷入僵局。委员会成员的任命已经引起了许多争执。两党都坚持让党内的强硬派担此重任，以免在讨价还价中牺牲各自的政策要务。这一过程注定将面临新的僵局。

　　关于美国财政政策最大的分歧在于，在削减开支的同时，增税应该发挥多大的作用如果说有作用的话。由于在上调债务上限协议中没有提到增税，大多数共和党人正在庆祝自己的胜利，而民主党人则为自己的惨败痛惜不已。但这个关键问题并未真正得到解决，只是暂时绕开了。白宫表示，债务协议提升了2013年起对“超级富豪”增税的可能性。但“大佬党”（即共和党）的说法恰恰相反。双方都还没有严肃地考虑过全面的税改而增税只是其中的一部分。

　　从某种意义上来说，提高债务上限协议比较保守也是件好事，特别是就2012年和2013年而言。在经济走弱信号不断加强的背景下，中期财政紧缩应该与进一步的短期刺激政策相结合：即重新减免工资税、延长失业福利时限。根据协议，减赤将逐步缓慢进行，这很不错，但必需的临时保障却不见了踪影。

　　这开了个不好的头。过去几个月的努力，避免了一个可能将是经济政策史上最大的人为错误，这可喜可贺，但他们几乎什么问题都没有解决，并且为更多类似的无用方案开辟了道路。展望未来，一片灰暗，不免令人沮丧。

　　美国总统贝拉克·奥巴马和国会中的两党领袖们应该停下来想一想。全世界刚刚见证了一场严重的治理失误。如果美国不能修补其政治中的漏洞，美国自身和整个世界都将面临一条死路。

　　快报记者 潘文军 编译