背景资料：如何看待当前中国的税负水平

　　我国税收增长连年创出新高，且高于GDP增长幅度。很多人疑虑，当前中国的税负水平是否已经到了偏重的地步？

　　为此我们特别约请了中国社科院财贸所副所长高培勇研究员，请他谈谈

　　每当税务机关公布税收收入增长数字的时候，在社会上总会掀起不小的波澜。今年也不例外。元旦之日，国家税务总局公布了2006年税收收入增长情况：全年税收收入37636亿元，比上年增收6760亿元，增长21.9%，高出GDP增幅达11.2个百分点。从而，在2004和2005年税收收入增收连续两年超过5000亿元的基础上，再创新高。

　　围绕税收收入的持续高速增长，人们经常发问的一个问题是：如此的增长，特别是持续以远高于GDP的速率增长，到底正常不正常？

　　将这个问题引申一步，人们实际关注的是：随着税收收入的持续高速增长，当前中国的税负水平是否已经到了偏重的地步？

　　税负水平高低的判断，本来并不复杂。但在当前的中国，由于计算口径、观察角度以及所处立场的不同，这一表面看似简单的问题却显得格外扑朔迷离，颇具戏剧性。

　　在当前中国税负水平的判断上，政府部门操用的尺子是实征税负，企业和居民操用的尺子是法定税负。两者之间的认识矛盾之所以会产生，其根本的原因又在于，法定税负和实征税负水平之间距离甚远。

　　通常用一国的税收收入占其当年GDP的比重数字税收收入/国内生产总值，作为衡量该国企业和居民所承受的税收负担状况的尺子。依税务部门发布的数字计算，在2006年，全国税收收入和GDP统计数字分别为37636亿元和209407亿元。两者之比，税负水平大约为18%。根据这个数字并用这个数字同其他国家的情形相比，政府部门得出的结论是，当前中国的税负水平并不重。

　　对此，作为纳税人的企业和居民则不那么认同。在不少人的眼中，当前中国的税负水平非但不轻，甚至偏重。这种说法同样有其支撑的论据，那就是现行税制的规定如何如何。通常被引用的例子有，个人所得税的最高边际税率45%，企业所得税的税率33%，增值税的税率17%，如此等等。以这些税种的税负水平同其他国家的相关税制规定比，中国的税负确实不能说是轻的，也的确有些偏重了。

　　一方说重或偏重，另一方说不重或偏轻。并且，各有各的基于国际比较得来的论据。究竟哪一种说法更贴近事实呢？

　　注意到支撑两种说法的论据差异，可以捕捉到如下的信息：在当前中国税负水平的判断上，政府部门操用的尺子是实征税负，企业和居民操用的尺子是法定税负。两者之间的认识矛盾之所以会产生，其根本的原因又在于，法定税负和实征税负水平之间的距离甚远。

　　所谓法定税负，就是现行税制所规定的、理论上应当达到的税负水平。所谓实征税负，则是税务部门的征管能力能够实现的、实际达到的税负水平。不同于“法定”的税负水平税基和税率两个因素的乘积，“实征”的税负水平，则是税基、税率和税收征收率三个因素的乘积。故而，引入税收征收率因素之后的实征税负，当然要低于未引入税收征收率的法定税负。

　　分别以法定税负和实征税负作为计算税收征收率的分母和分子，中国税务机关曾经发布过这样一个报告，1994年，中国税收的征收率只有为50%多一点。到2003年，征收率已提升至70%以上。换言之，在10年间，中国税收的征收率提升了20个百分点。

　　常识告诉我们，法定和实征税负之间存有距离，并非中国独有。追溯一下现行税制的孕育和诞生背景，便可发现，在1993年后期，来自三个方面的因素可能左右了现行税制的设计过程。其一，严峻的通货膨胀。为应对当时高达20%以上的通胀率，要调动包括税制设计在内的几乎所有可能的手段。其二，严峻的财政拮据。为扭转当时财政收入占GDP比重的持续下滑势头，不仅要保证原有税负不减，而且要实现略有甚至较大幅度的增长。其三，偏低的税收征收率。为保证既定税收收入目标的实现，要在现行税制中植入具有抵充偏低的税收征收率效应的因素。

　　诸多方面的因素相交融，现行税制的格局也就大体奠定：既要着眼于“抑热”，现行税制的设计就必须融入反通胀因素。比如增值税的税基界定，就不宜于实行符合增值税本来意义的、口径相对狭窄的消费型，而要采用有助于抑制企业投资冲动、口径相对较宽的生产型税基；既要着眼于“增收”，现行税制的设计就必须在税制设计中渗入增收的因子，把拿到既定规模的税收收入作为重要目标；既然税收的征收率偏低，现行税制的设计就必须留有余地，“宽打窄用”以“宽打”的税制架构，确保“窄用”的税收收入规模。这意味着，在当时的背景下，即便只着眼于5000亿元的税收收入目标，考虑到“抑热”、“增收”以及“征收率偏低”等方面的实情，也需事先建构一个可征收10000亿元的税制架子。也就是说，中国的现行税制在其孕育和诞生之时，预留了很大的“征管空间”，从而也为法定税负和实征税负水平之间的巨大反差埋下了伏笔。

　　由此得到的答案是，衡量当前中国的税负水平，必须同时操用“法定税负”和“实征税负”两把尺子。实征税负水平不高，但法定税负水平偏重，是中国的现实国情。

　　衡量当前中国的税负水平，除了上述的“法定税负”和“实征税负”之外，还必须操用另外两把尺子“狭义税收负担”和“广义税收负担”。狭义的税收负担不高，广义的税收负担却不轻，是中国的另一个现实国情。

　　问题还有复杂支出。倘若换一个角度，站在企业和居民的立场上并从现实出发，情况则会大为不同：但凡由政府部门征收、由企业和居民缴纳给政府部门的东西，不论它称之为税，还是称之为费，或是冠之于其他别的什么名称，都会构成企业和居民的负担。在企业和居民的眼中，都是税收。人们通常所议论的税收负担，大多就是建立在这种相对宽泛的税收或税收负担概念基础上的。

　　所以，为了更为清楚的说明当前中国税负水平的状况，我们还得小心的引入一些相关因素。

　　前面所计入的税收收入，只是由税务部门征收入库、按照现行统计口径计算的全国税收收入，并非税收收入的全部。完全意义上的全国税收收入，还要在此基础上，加入关税收入、耕地占用税收入、契税收入，并减去出口退税支出。加项和减项互抵之后，最终的税收收入数字会发生一些变化。变化可能是正向的，也可能是负向的，这要取决于不同年份的经济税收形势。

　　做了上述调整之后，最终得到的完全意义上的全国税收收入，也只是政府部门按照税收制度的规定，以税收之名、通过税收渠道征收的那一部分政府收入。除此之外，在当前的中国，政府部门还使用别的形式、通过别的渠道取得收入。其中，属于规范性的、纳入预算的收入有：企业收入、教育费附加收入、城市水资源费、排污费以及其他杂项收入；介于规范性与非规范性之间、未正式纳入预算但可比较精确的统计的收入有：行政事业性收费、政府性基金、社会保障费收入、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入等等；纯系现有制度体系之外、且无法加以精确统计的收入，则是由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等等。

　　将上述四个层次的这些收入统统相加，以2006年的数字做粗略匡算，中国政府收入占GDP的比重，可能要达到30%上下。其中，税收负担和非税负担之比大约为6∶4。

　　正是由于规范性的政府收入和非规范性的政府收入同时并存，而且，相比之下，后者又在数额上略逊于前者，才有了启动于上个世纪90年代末、旨在规范政府收入行为及其机制的“税费改革”。从那以后，尽管税费改革取得了一定的进展，政府部门乱收费的势头得到了相当的抑制，但就总体上看，政府部门收入行为及其机制规范化的任务仍很繁重，非规范性的政府收入仍有相当的规模。

　　如果将涵盖前述四个层次的政府收入总量占GDP的比重称之为“广义税收负担”，而把仅限于第一层次的税收收入占GDP的比重称之为“狭义税收负担”，并且，以此为尺子讨论当前中国的税负水平，可以认定：当前中国的总体税收负担“广义税收负担”，远远大于通常被认定的一般意义上的税收负担“狭义税收负担”。

　　深入一步看，事实上，从整个社会资源配置的角度看，政府收入层次的划分，税收负担和非税负担的区别，只是政府部门内部的事情。真正具有实质意义的问题在于，作为公共部门或社会管理部门的政府，究竟从整个GDP的分配中拿走了多少？企业和居民，又究竟有多少收入交给了政府？或者，当前中国GDP的分配格局最终是怎样的？“广义税收负担”正是用于揭示这一实质问题的一个重要概念。

　　由此得到的答案是，衡量当前中国的税负水平，除了上述的“法定税负”和“实征税负”之外，还必须操用另外两把尺子“狭义税收负担”和“广义税收负担”。狭义的税收负担不高，广义的税收负担却不轻，是中国的另一个现实国情。

　　在当前我国应以坚持税收制度的与时俱进，而不局限于追求税收收入的规模和增幅，作为税收工作的基本方针。

　　关于当前中国税负水平问题的讨论至此，该是给出总体判断的时候了。

　　第一， 在既有税制的框架内，不断加强征管，以求挖潜增收，把该收的税尽可能如数收上来，既是税务机关的天职所在，也是税务机关必须倾力追求的目标。放着该收的税不收，听凭偷漏税的现象蔓延而不采取积极的行动加以阻止，或者，跳出既有税制的框架，随意给予企业和居民“变通”的照顾，在中国的市场经济已经有了长足的发展、税制运行格局已经逐步趋于规范的今天，无论如何，决不能是或不再能是税务机关的所作所为。因此，只要现行税制的格局未变，那么，法定税负与实征税负之间距离的逐步拉近，或者说，实征税负水平的逐步提升，是我们要永远面对并积极争取的一个客观现实。

　　第二， 税收制度要与时俱进，要植根于一定的经济社会环境并随着经济社会环境的变化而做相应调整。如果说现行税制诞生之时“宽打”的法定税负虽然偏高，但在加入税收征收率的因素之后，“窄用”的实征税负是一种比较“适当”的税负水平，那么，可以认为，在13年后税收征收率已经获得较大提升的今天，企业和居民所承受的实征税负肯定不在“适当”的税负水平之列。这就意味着，通过现行税制的变革求得“适当”的税负水平的复归，已经迫在眉睫。所以，按照“十一五”规划的要求，尽快地、全面地启动新一轮税制改革，是我们走出当前围绕税收增幅和税负轻重而引发的一系列纷争并保持税收制度与经济社会环境彼此匹配的根本途径。

　　第三， 历史的经验与现实的经历一再告诉我们，相对于“实征税负”而言，“法定税负”所界定的征管空间对于企业和居民税收负担的影响，更有直观效应；相对于“狭义税收负担”而言，“广义税收负担”对于当前中国税负水平问题的判断，更具实质意义；相对于规范性的政府收入而言，非规范性的政府收入带给企业和居民的负担，更值得关注；相对于旨在减轻企业和居民税收负担的操作而言，构建一个规范化的政府收入行为平台及其机制，更为重要。

　　建立在如此判断基础上的比较适当的政策选择是，在当前的中国，应当以坚持税收制度的与时俱进性而不局限于追求税收收入的规模和增幅，作为税收工作的基本方针；应当以具有宏观视野的“广义税收负担”而不拘泥于单纯税收观点的“狭义税收负担”，作为统筹安排政府收入规模及其在GDP分配格局中所占份额的尺子；应当以减少非规范性的政府收入而不是减少规范性的政府收入，作为减轻企业和居民税收负担的政策重心；应当以规范政府的收入行为及其机制而不是单纯的减轻企业和居民的税收负担，作为包括税制改革在内的所有有关政府收入制度改革举措的主要着眼点。