英、日、德高等教育财政拨款体制及其启示

　　简介： 英、日、德三国高等教育发展水平处于世界领先地位，它们颇具特色的高等教育财政拨款体制对高等教育发展具有重要的促进作用。英国的典型中介机构运作体制突出绩效导向；日本高等教育财政分配制度结构具有多元化特征；德国以州政府为主导的拨款模式凸显了政府的主导作用。英、日、德三国的成功经验对构建与完善我国高等教育财政拨款体制，促进我国高校教育质量的提高和有限资源的有效配置具有重大的现实意义。

　　关键词：高等教育；财政拨款体制

　　一、英国、日本、德国高等教育财政拨款体制比较

　　（一）高等教育财政拨款机构的设置

　　英国实行的是中央集权与地方分权相结合的政治体制，与此相适应，其教育及教育财政实行的亦是集权与分权相结合的管理体制。英国拨款部门和机构分工具有明显的中央集中管理特征，中央设教育和科学部，主要负责制定高校的办学方向和拨款原则，而具体的拨款则由几个拨款委员会来负责管理。［1］高等教育拨款委员会不是一个政府部门，其运营经费由议会直接拨付，其政策决策权由董事会行使，它是将英国教育主管部门的教育与就业部和国务大臣制定的政策转化为高校实际行动的教育机构。日本的高等教育管理体制与英国不同，它实行的是中央与地方政府两级管理的体制，所以其教育财政投资也相应地实行分级筹措的模式。日本中央政府、都府道县和市共同分担高等教育的财政拨款责任。与英国相比，日本高等教育财政体制具有多元化的特征，这一体制包括以国家财政性投入为主体的国立学校特别会计制度、通过地方自治体会计制度向公立高等院校支付补助金的制度以及以国家财政性补助为辅的私立学校补助制度。国立学校的经费由国家负责，列入国家财政预算，而公立高等院校的经费则由地方政府负责。

　　德国是联邦制国家，实行联邦、州、地方三级管理，高等教育体制呈现复合型特征。社会文化和教育事业等由州政府负责；扩建和新建高校由联邦和州共同承担；科学文化和教育事业中的“成人教育、学校管理”由地方政府负责。［2］联邦政府主要通过联邦教育与研究部行使拨款职能。各州的文化部代表国家管理教育，而各州政府对辖区内的高校负有拨款和管理的最大责任。

　　英、日、德三国拨款机构的设置上，英国属于独立设置，其拨款机构具有独立性，它接受政府的指导与控制，类似于“半官方”的中介组织，而日本和德国的高等教育拨款权则仍由官方机构行使，各种“缓冲器” 组织附属于政府有关机构， 发挥咨询作用。在拨款的具体实施过程中，德国和日本又存在着区别。尽管日本的财政拨付权是由官方机构行使的，但具体的经费管理工作是由独立性的机构进行的，而德国则直接由官方按照有关协议拨付。但从整体上来看，三国政府都试图利用拨款手段来对高校施加影响，使国家意志得以贯彻，促进本国高等教育事业的改革和发展，凸显出高等教育拨款体制的宏观调控职能。另外，在高等教育财政拨款中，中央政府和地方政府均占据重要地位， 呈现显著的“中央加地方”的良性拨款特点。

　　（二）高等教育财政拨款的类别及方法

　　英国高等教育财政拨款主要分为教学、科研和一些特殊资助的专项。教学拨款的公平性和科研拨款的竞争性是英国及英联邦国家高等教育拨款方式的主要特征，并因此保证了教学质量的稳定性和科学研究的有效性。［3］该国教学拨款的公平性主要体现在，拨款按照培养学生的基础成本和大学生的规模并参考原拨款基数来确定，相近的教学活动给予类似的拨款，用于学校的教学相关活动；科研拨款的竞争性则主要体现在，依据科研水平，以竞争方式有选择地进行拨款，通过评估来审核高校的科研质量和水平， 支持学校的科研基础条件建设，有选择地对科研进行拨款。［4］

　　日本的高等教育财政分配体制结构具有多元化特征，所以其具体的拨款类别和方法也是五彩纷呈。国立学校特别会计拨款项目主要包括教育事业费、学校基建费和科学研究费三种，其中教育事业费分配到各校后，学校可根据本校发展情况自主分配，决定配置金额及其配置方法。日本政府通过地方自治体会计体制向私立学校支付补助金，但是金额较少，补助金主要包括私立学校教育事业费补助和私立大学及研究生院设施设备补助两种类型。［5］

　　日本政府通过对私立学校的计划招生、师生比率等情况以积分的形式计算后向私立学校振兴财团拨款，然后再由该财团向各私立高校支付。另外，为了鼓励科研人员的自由创新意识，日本实行科研经费配置制度，科研经费主要用于科学研究补助、战略性创造事业以及科学技术振兴调整等项目。

　　德国联邦政府的拨款包括高等学校的基建补贴及对学生和科研项目的资助。德国高校的基本建设由联邦政府和州政府共同负责，并由州科学顾问委员会和高校建设规划委员会进行考察和决定立项，最后批准的经费由联邦政府和州政府直接拨付给建筑商，其间不经过高等学校。联邦政府的科研资助，很多是通过社会中介组织间接地进行分配。

　　在英、日、德三国的财政拨款的类别中，一般经费和专项经费的区分是三国共有的制度体系。一般经费与专项经费分开支付的主要原因是两种经费的性质不同，前者主要是保障高校正常运行和发展的必要费用，后者是国家或社会机构等为完成特定研究项目而拨付的，因此要专款专用。

　　（三）高等教育财政拨款的监督和评估

　　英国十分重视高等教育的拨款经费评估，并逐步形成了多元化、多层面的评价机制。其中，科研评估是英国科研拨款的基础，通过评估活动将科研质量一共划分为7 个等级，等级的高低决定着拨款数额的多少。高等教育拨款委员会通过与高校签订《财政备忘录》来保证经费的合理使用。在拨款使用的监督方面， 议会负责保证公共拨款管理的有序性，教育与就业部负责确保公共拨款的安全，而高等教育拨款委员会在高校对规则的遵守情况和内部监控管理措施进行周期性评估。［6］在高等教育拨款机构的科研评估中，英格兰高等教育拨款机构担负着组织对全英高等学校进行科研评估的职责，该评估每4－5 年进行一次，其评估结果为高等教育拨款委员会的拨款决策提供参考依据。

　　日本的高等教育评估体制非常完善，该国甚至从法律上规定了大学必须进行自我评估。除了大学的自我评估之外，日本还实行第三方评价机构的再评估。在日本的高等教育评估中，尤其重视教育研究的质量。日本高等教育的部分资金拨款主要是用来划拨给那些教学科研成果比较突出的高校，而评估机构的评价结果也是竞争性资金拨款的依据，因此，高校评估的重要性就凸显出来了。

　　德国的高等学校过去受政府干预较多，导致了大学间缺乏竞争，在质量和绩效方面相差不大。另外，德国通用的政府拨款模式属增量拨款，是预算程序和协商的结果，决策过程缺乏透明性。因此，加强评估工作在德国未来的高等教育改革中也占有重要的地位。德国的高等教育评估机制更多地体现出社会化和多元化的特点。德国通过政府组织专家对综合大学的学科、专业进行评估，另外政府还聘请社会上的评估机构对大学进行跟踪评估，最终的评估结果也会影响到对大学的拨款。在高校研究资金的竞争拨款中， 联邦政府建立了一些专门的机构，负责选择大学优秀的研究项目，提供相应的资金支持，而这些项目的选择过程是通过竞争程序和评估工作展开的。

　　总体看来，日本的高等教育评估与英国的评估具有一定的差异性。日本高校的教育评估目的较多强调教育研究质量问题，没有明确地将评估与资源的有效配置相结合以制定出相应明确的标准，而英国却非常明确地提出评估目的之一是使教育资源有效地配置，并形成了多元化、多层面的评价机制。这也是未来日本高等教育评估需要进一步改进的重要方面。德国联邦政府也没有像英国那样重视评估与资源配置的关系，全国范围内尚未开展统一的、系统的、全方位的、大规模的高等教育质量评估活动。［7］

　　二、英、日、德高等教育财政拨款体制对我国的启示

　　尽管高等教育拨款体制与各国政治、经济、文化传统密不可分，但借鉴英、日、德高等教育财政拨款体制的合理经验对缓解我国政府财政拨款压力、促进高等教育事业发展具有重要的现实意义。

　　（一）切实强化法律的保障与约束功能

　　法律保障是发达国家高等教育拨款体制的典型特征。拨款体制的法律化，明确了高等教育财政投入的责任，加强了拨款的预算管理，规范了拨款机构之间的良性关系，提高了拨款的强制性、规范性、计划性，为拨款制度的健康运转和高等教育财政经费来源的稳定奠定了基础。［8］我国高等教育财政投入不足，除了政府财力的原因之外，还与我国相关教育投入法律体系不健全、不完善以及执法不严等有很大的关系。借鉴英国、德国和日本等国的经验，我国高等教育财政拨款体制应该从立法与执法两个层面来完善。在立法方面，要修改现行的预算法并制定教育投入法，完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制，明确人民代表大会对财政资金分配的决策权，从而来保证财政体制的公平与透明。在执法方面，要以立法形式明确公共教育财政的决策程序与各级政府“不作为”的相关责任。［9］高等教育财政拨款的立法与执法改革可以逐步推进我国高等教育财政拨款程序的民主化和科学化。

　　（二）设立高等教育财政拨款的“缓冲”（buffer）机构，完善拨款机制

　　目前，我国的高等教育拨款采用的是简单的二元制拨款体制，即通过政府行政部门直接面向高校拨款。从拨款机构设置来看，我国高等教育拨款机构是纯粹的官方政府部门，并不存在国外所采用的专门的中介拨款机构，拨款的整个操作程序都要受到政府的干预和控制，这使得高等教育财政拨款在很大程度上属于政府的直接运作模式。［10］而英国和日本在大学与政府之间设立了一个缓冲组织，包括各种拨款委员会、教育基金会等，如英国的“缓冲”机构包括英格兰、苏格兰和威尔士高等教育拨款委员会。这些委员会都是半官方机构，并不隶属于英国教育部与技能部。英、日两国的这些拨款的“缓冲”机构在很大程度上保证了其高等教育财政拨款的公平性、科学性和有效性。

　　我国应当借鉴英、日的成功经验，在拨款体制上进行改革，成立相对独立的高等教育拨款中介机构，这样，经费就不直接拨给学校，而由中介机构进行相对独立的运作。通过中介机构的设置，可以改变政府直接划拨款项的现状，避免过去政府直接用行政手段包揽办学的状况， 使评估结果与拨款挂钩，增加拨款的透明度，从而提高资金的利用效率，最终提高高等教育的质量。［11］

　　（三）加强评估工作的整体设计，进一步强化评估与拨款的联系

　　一般来说，当高等教育步入大众化以后，高等教育质量保障体系必须进行彻底变革。这种变革需要由以学校设置基准为准则的内部质量保障转为以公平、公正、透明的外部评估为准则的质量保障管理体系。我国的高等教育已经步入大众化阶段，然而现今的高校评估存在着一定的弊端，这些弊端很大程度上是由高校评估与财政拨款的联系不密所造成的。因此，我们需要借鉴英国的经验，从科学的角度分析高等教育的发展趋势，紧密评估与拨款的联系，关注拨款使用的绩效，形成多元化、多层次的评估体系。所以，我国高等教育应使评估结果与拨款相联系，特别是国家进行专项、特殊投入的项目更应该接受投资效益的评估。另外，评估的结果也应与国家和地方的教育投入及相关政策相联系。通过这些措施，使我国高等教育财政拨款的改革焦点集中在积极引入外部评价机制以及提高教育经费使用的效果和效率上。

　　参考文献：

　　［1］陈国良．教育财政国际比较［M］．北京：高等教育出版社，2000.67．

　　［2］中国财税信息在线．德国的财政体制及财政平衡机制［EB ／ OL］．http： ／ ／ www．xazr．com／ fzjg＿view．aspx？ id＝1110，2006－6－5．

　　［3］蔡克勇，范文曜，马陆亭．转轨时期高等教育投入制度研究［M］．北京：高等教育出版社，2006.102．

　　［4］东北财经大学经济与社会发展研究院课题组．高等教育财政拨款体制的国际比较［J］．经济研究参考，2004，（60）：32．

　　［5］［日］矢野真和．高等教育の经济と分析及政策［M］．玉川大学出版社，1996.108．

　　［6］范文耀，张伟．英国高等教育的评估和大学拨款［J］．理工高教研究，2003，（6）：10．

　　［7］范文耀，马陆亭．国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款［M］． 北京： 教育科学出版社，2004.77．

　　［8］吴伟．中国高等教育财政拨款制度研究［D］．南京：南京农业大学，2007．

　　［9］ 包林静． 英国高等教育财政拨款体制研究［D］．桂林：广西师范大学，2008．

　　［10］刘天佐．完善我国高等教育财政拨款体制的思考［J］．江苏高教，2006，（5）：39．

　　［11］代蕊华．英国高校拨款基金制及其启示［J］．江苏高教，1995，（6）：70．