法律为何对地沟油不起作用:产业链折射立法空白

　　近来破获了一系列用地沟油制售食用油案件，摧毁了许多地沟油犯罪网络，抓获了不少犯罪嫌疑人。案件的侦破揭开了食用地沟油黑色产业链的六大环节掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发和零售。

　　究竟是什么原因导致地沟油问题屡禁不止？除了需要反思地沟油背后的行政管理缺失问题，还应看到地沟油产业链各个环节中折射出的立法空白和司法盲区。

　　餐厨业废弃油脂的处理回收亟须立法规范

　　据统计，我国每年消耗油脂约2200万吨，其中15%约330万吨成为废弃油脂。地沟油本身并非完全有害、无用的物质，经过合理的加工程序，地沟油完全可以变废为宝(如加工成生物燃料)，但目前我国对餐厨业废弃油脂即地沟油原料的处理回收还缺乏系统完善的管理机制，立法方面也存在空白，导致本应发挥“余热”的地沟油重新回到餐桌。

　　2010年7月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，对餐厨废弃物管理提出了意见，对餐厨废弃物的排放、回收、运输等内容提出了要求。可以看出，我国有关部门已经开始重视地沟油供应链管理中所存在的问题，但是，国务院办公厅发布的上述意见并非法律、行政法规，也非部门规章，其内容的具体落实还需各地方政府细化为当地的规章制度。

　　不可否认，地沟油背后巨大的经济利润空间是其屡禁不止的内在原因，根据其他发达国家已有的经验，地沟油的回收需要政府在适当运用经济杠杆的同时，也要制定“泔水回收”的相关法律法规，严格控制“泔水”的流向，并配以行政、司法部门的严格执法，多管齐下，才能将地沟油重新扳回正轨，发挥其应有的价值。

　　这些法律法规的制定，应当从地沟油收购流程、收购企业资质、餐饮企业餐厨废弃物排放等各个方面和角度细化地沟油的排放和收运管理，从源头上杜绝地沟油流向餐桌的可能性。

　　生产企业违法经营的处罚标准亟待提高

　　一家以生产生物柴油为主要经营内容的“新能源”企业，竟然能长期“潜伏”，将地沟油变为餐桌上的食用油，反映出我国多头管理的体制掣肘和执法本身的严重不力。事实上，在我国现有的法律法规中，并不乏对违法经营行为的认定和处罚的相关规定。

　　《中华人民共和国食品安全法》第二十八条规定，“禁止生产经营下列食品：(一)用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品。(二)致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品……(四)腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品。”第二十九条规定，“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”

　　《中华人民共和国行政许可法》第八十条规定，“被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚 ； 构 成 犯 罪 的 ， 依 法 追 究 刑 事 责任：……(二)超越行政许可范围进行活动的；……(四)法律、法规、规章规定的其他违法行为。”第八十一条规定，“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　尽管有法律对生产企业进行管理上的规范，但事实上，在实践中对生产企业的管理，主要还是依赖于行政机关的主动监管行为，毕竟，司法救济的滞后性不能满足食品安全管理的需要。而在执法过程中，界定企业的违法经营行为、超范围经营行为与合法经营行为并非易事，要拿捏好企业的自主经营权与行政管理机关的监督权之间的平衡，更是考验行政机关的执法能力。就地沟油屡禁不止的现象来说，一方面，处罚标准过低是导致违法成本低廉的主要原因之一，会直接影响法律的监管效果；另一方面，地沟油检测标准的不完善是执法部门难以掌握执法尺度的因素之一。

　　2011年9月15日，北京市有关部门发布了地沟油的检测标准，相信有关部门的执法标准和执法尺度将会不断完善。

　　消费者维权的官司不好打

　　单就法律条文来看，消费者维权有法可依。我国《中华人民共和国消费者权益保护法》第七条规定，“消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、财产安全的要求。”第十一条规定，“消费者因购买、使用商品或者接受服务受到人身、财产损害的，享有依法获得赔偿的权利。”第三十五条规定，“消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或者其他销售者追偿。消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿。属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿。”

　　然而，在消费者的维权之路上，民事诉讼的证据规则成了拦路虎。

　　首先，地沟油的使用范围太广，消费者难以确定侵权主体。根据公安机关破案的情况，购买地沟油用于烹饪的餐馆、饭店无法统计，而随着人们生活水平的提高，在外就餐的次数很多，消费者极有可能在多家餐馆就餐时都遭遇到地沟油，因此侵权主体的确定成为一大难题。

　　其次，地沟油对人体的伤害并非显而易见，消费者举证证明损害后果十分困难。根据我国侵权责任法的规定，侵权责任的构成需要有损害后果作为要件。而地沟油对人们健康的伤害并非一蹴而就，甚至多年之内无法显现，因此消费者在无法证明损害后果的情况下，维权实属不易。

　　为了规范餐饮业和食品市场，卫生部2010年5月1日起正式施行《餐饮服务许可管理办法》(卫生部令第70号)和 《 餐 饮 服 务 食 品 安 全 监 督 管 理 办法》，指出用回收食品作为原料制作加工食品的最高可处10万元罚款，从而开始加强对流通环节中的食用油监管。需要指出的是，对地沟油的围剿不仅需要职能部门的积极行动，消费者也应当积极行使自己的监督和举报的权利，配合职能部门的监管行动，才能全方面、无死角地铲除餐桌上的地沟油。李京华　涂铭 (来源：经济参考报)