流动人口遭不公平待遇 流动性大易形成管理死角

　　流动性大易形成管理死角无身份记录致社会保障“缺档”

　　加强流动人口管理需完善公平服务体系

　　本报记者赵丽

　　流动人口，是近年来在各种场合频繁出现的一个词语。根据有关专家的研究，我国目前正经历着历史上规模最大的人口流动和迁移，大多数农民从农业领域转移出来，在城乡流动就业，这种情况将伴随我国现代化的全过程。流动人口推动了经济社会发展，创造了大量财富，但同时，流动人口也加剧了城市人口与资源环境紧张的状况，增加了社会服务和社会管理的压力。

　　中共中央总书记胡锦涛在今年年初的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调，要进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。

　　流动人口亟需纳入社会管理

　　2011年6月中旬起，北京市大兴区、朝阳区、海淀区等近30所打工子弟学校相继收到关停通知。非法办学、存在重大安全隐患，成为这些学校被关停的共同原因。8月16日，北京市教委召开新闻通气会称，今年朝阳、海淀和大兴将有24所打工子弟学校面临拆迁，涉及在校生1.4万余人，3区已经制定和采取了学生分流方案，并表示“保证不让一个就读的学生失学”。

　　社会普遍认为，打工子弟学校的问题，实则是教育资源紧缺的又一表现形式——大量流动人口子女涌入城市，对本已紧张的城市教育资源来说，无异于雪上加霜。

　　一边是资源紧缺，一边是就读需求，在这种矛盾之下，各种形式的民间办学开始出现，由于缺乏必要的资质和保障，带来不少社会安全隐患，给社会管理工作带来挑战。

　　在有关专家看来，打工子弟学校关停只是流动人口社会管理问题的冰山一角。

　　“社会管理首先是对人的管理，而流动人口属于比较难以管理的人群，流动人口管理必须要纳入到社会管理范围，否则，流动人口会由于其流动性大而不利于管理，形成社会管理的死角，从而对社会秩序造成负面影响。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏说，流动人口大量涌入城市，给社会管理带来的问题主要包括以下几个方面:常住人口统计困难；城市住房紧张；城市治安管理任务加重；城市交通更加拥挤；城市教育资源匮乏；城市就业难度加大；医疗资源更加稀缺等。

　　“上述各种问题需要投入更多人力、财力和物力来解决。”莫纪宏说。

　　流动人口管理重在制度建设

　　有关专家认为，目前流动人口管理所面临的一个亟待解决的问题是，流动人口的公平待遇并不尽如人意。

　　“农民工是最有代表性的流动人口，但农民工究竟是一个什么样的身份?是农民还是工人?这种身份的尴尬，使得农民工在就业和子女受教育、住房等方面受到不同程度的不公平待遇。农民虽然进了城，但几乎没有享受到真正意义上的城市居住权，他们大多聚居在城乡接合部，居住条件较差。有的农民工尽管靠租赁或政策帮扶住进了城市居民区，但依旧享受不到与城市居民平等的基本文化权益。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说。

　　“在城市，农民工还缺少表达和维护自身利益的渠道。”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，农民工虽然为城市的发展作出了巨大贡献，但却无法真正参与城市公共事务的管理。在就业和劳资关系上，大多数农民工都在中小企业工作，但在经济状况十分复杂的当下，中小企业面临较大压力，导致企业用工不签合同、不办三险等不规范用工情况较普遍。

　　为什么在流动人口身上会出现公平待遇问题?

　　“以农民工为代表的流动人口的管理在相当一段时间内出现了制度缺位。”杨燕绥分析说，“出现制度缺位的最主要原因是由于对流动人口没有记录，也就没有与之相联系的社会管理、社会保障和社会服务。”

　　杨燕绥以社保为例解释说:“社保的属地管理在地方政府，地方政府的人口统计分为两类:一类是常住人口，一类是流动人口。考虑到财政压力，绝大多数地方政府都把精力和财力放在户籍人口上。另外，我们的社会保障和公共服务都是在不同时期产生的，有着非常明显的人的身份特征，不同的人群有着不同的制度。到了信息时代，如果社保和公共服务还要按照身份来落实，那么农民工就会变成一个‘缺档’。同样，如果社保关系不能携带、账户资金不透明，农民工在遇到患病、失业、工伤、生育等困难时，也没有办法获得相应的补贴和服务。”

　　对于流动人口公平待遇问题，中国人民大学劳动人事学院社会保障系主任韩克庆有着自己的看法:由于城乡二元分割体制的影响，城镇常住人口中的农民工与户籍人口被区别对待而产生的所谓的不公平是相对的。“农民工进城市实际上已经打破了原有的城乡二元分割的户籍体制、就业体制，农民工流动到城市本身就是社会公平的一种进步，而不是社会公平的倒退。但是，流动人口进入城市后，要实现与市民在身份、就业、社会生活上的完全平等，还需要一个过程”。

　　流动人口管理应以疏导为主

　　那么，如何解决目前流动人口管理难题?

　　唐钧认为，应从以下几个方面进行改善:

　　首先，观念应有所转变，在观念转变的前提下，要有相应的公民教育、市民教育，消除身份上的隔阂，主动接纳流动人口，尽快让他们成为“新市民”。流动人口社会管理一定要以疏导为主，要给流动人口提供一个渠道，让他们发表内心的想法，尽可能满足他们的正常需求。

　　其次，在制度设计上，要以平等为原则推进融合。城市要真正接纳流动人口，就要把他们融合到城市“社会”中来。在城市的社会人际关系，在养老保险、医疗保险、社会保险政策上要做到一视同仁，住房、教育等问题也应该纳入考量。除此之外，还应该有一系列鼓励性的政策，帮助流动人口就业，或是解决他们的居住、教育等问题。

　　中国政法大学副校长马怀德以住房制度为例分析说，流动人口买不起商品房，有的甚至连买房的资格都没有，大部分都是集中租住在城乡接合部，这不是长久之计。所以，在给低收入人群提供保障住房时，应该考虑到那些居住已经超过一定期限、作出很大贡献的农民工人群，这些问题需要调整相关政策来解决。

　　马怀德说:“近年来，我国的财政收入不断增长，有些地方的财政收入增长速度已经超过了GDP的增长速度，所以应该从公平公正、社会稳定、社会正义的角度进行长远考虑，增加这方面的投入，以此来改善流动人口的居住条件，只有这样才能保障他们心理上的归属感。”

　　“胡锦涛同志在最近的讲话中强调‘要找到涉及社会和谐、民生保障的关键问题的突破点来加强社会建设’。在面对流动人口时，怎么加强社会建设，如何使流动人口也能得到公共服务，突破点就在于建设‘居民档案’。传统社会管理有两个工具，单位档案和公安户口。在流动性极强的现代社会，这两个工具都出现了断档现象。在人口管理上，我们没有一个统一的实名平台和接口。另外，如果人口数据统计不准确不真实，那么社会管理、服务想融为一体也就不可能了。”杨燕绥说，要解决流动人口社会管理问题，应从传统的单位档案和公安户口进入社会化管理的居民档案，“这个档案记录居民一生的社保记录、六大居民基础信息，便于我们了解居民的家庭状况、健康状况、职业状况、收入状况等。只有这样，我们才能够做到心中有数，也才能在这个基础上进行人口统计、收入分配等工作”。

　　“社会管理的目的不是控制住，更多的应该是提供服务、便利，实现公平、合理、公正。只有这样，才能改变流动人口心理状况，才能切实增加他们的收入，改善他们的生活条件、受教育水平，减少流动人口的心理不平衡感，增强他们的归属感，使他们真正融入城市生活。”马怀德说。