媒体解析城管“执法暴力”原因：暴力抗法增多

　　城管，这支队伍经常在中国式悲剧中出演不同角色。2006年，北京小贩崔英杰扎死城管队员李志强，被判死缓。2008年，湖北天门发生城管打死魏文华事件引起公众关注。2009年，沈阳小贩夏俊峰连续杀害两名城管队员，被判死刑，至今仍在死刑复核期。

　　城管为什么总是和“暴力执法”联系在一起？城管怎么做才能远离“暴力”？近日，人民网派出多支采访小组，深入了解各地城管执法现状。

　　城管“执法暴力”原因一：监管不力教育不严

　　2008年1月，湖北天门发生城管打死旁观者魏文华事件。事发时，魏文华见城管与村民发生冲突，下车用手机摄像。城管人员为此将魏文华打死。事后，天门市委市政府解释道：“该事件充分暴露了少数执法单位和执法人员素质低下，执法方式简单粗暴，法治观念淡薄，群众观念淡薄，以及对少数执法人员教育不严、管理不严、监督不严等问题。”

　　在接受记者采访中，各地城管也坦言队伍存在“教育不严、管理不严、监督不严”的问题。特别是在协管队员人数越来越多之后，这个问题更加突出。

　　由于全国各地城管执法力量普遍不足（详见《地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？》），各地均大规模招收协管队员。协管队员多数属于聘用制，待遇低，流动快，难于管理。协管队员不遵守规章，也是违规执法现象发生的重要原因之一。

　　咸阳城管局局长邢万川介绍，咸阳城管监督员月薪只有900元，比当地的最低工资仅高100元。记者在沈阳采访得知，沈阳市有3000多聘用制协管员，主要是做事务性的工作，临时意识特别强，每个月960元，而工作却十分繁杂。

　　由于屡次发生“聘任制”人员与被处罚人产生冲突的事件。很多地区每年都要研究这些聘任制人员的管理问题。

　　城管“执法暴力”原因二:考核压力重

　　统计数据显示，2009年中国城镇化率已达46.59%，用了30年时间赶上了西方200年的城市化历程。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，有655个城市正计划“走向世界”， 200多个地级市中，竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标，30多个城市提出要建中心商务区。在如此的国际化都市大跃进中，城市环境变成首当其冲的考核指标。

　　为了评价城市发展的水平，各类评比也应运而生。每次评比都带来环境上的更高要求，譬如某项评比对环境要求量化到城市道路两旁的人行道上100米之内不能多于三个烟头。“为了迎接评比，每次我们都要承担最重要的任务，曾经因为抽查不合格有城管执法队的领导当场被免职。”某地城管局领导感慨到。而这样由上至下的压力，最终落在了每个城管队员肩上，在执法过程中恐怕就很难耐心细致了。

　　南京市城管队员赵阳说，“人们普遍对城管打人予以关注，另一方面现实中城管被打的现象也颇为普遍，哪怕城管并没有过错，往往也很难得到人们的同情和理解。正是基于人们的这种态度，部分摊贩并不害怕城管，城管在执法中却总担心"说不清"，不敢执法。真正让城管"豁出去"的，大概只有两种情况：一是遇到重大检查、创建工作，执法不力要被问责；二是日常考核中因为摊点问题被扣了奖金，这股气可能就会撒到小贩身上了。问题出在哪里也就不言而明了。”

　　城管“执法暴力”原因三:暴力抗法越来越多

　　“近年来,城管打人事件经常在我国许多城市上演,且无论从数量或者强度,都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下"城管打人"或者"暴力执法"等关键词,就能找到上万条关于这方面的报道,中国的城管执法似乎已经陷入了暴力执法和百姓暴力抗法的恶性循环。”这是《法制与社会》2009年第6期一篇题为《城管暴力执法案件反映的行政法问题》文章中的描述。作者王楠认为，城管“暴力执法”，和小贩的“暴力抗法”已成常态。

　　记者从采访中获悉，执法环境恶劣已经成为各地城管最头痛的问题。据海峡都市报报道，9月28日晚8时许，福州五四路新华都门口的人行道上，一名卖臭豆腐的小贩挥舞着一根木棍，将一名城管队员追得绕着执法车跑。警察赶往现场拔出手枪，他才缴械。

　　某地城管局负责人表示:“很多人认为对待街头摊贩，城管完全可以采取批评教育的方式。实际当中没有一个摊贩经过我们教育就不摆摊了。”

　　珠海市香洲区前山执法中队队长王迪兴告诉记者，城管执法还是以说服教育为主，但对那些屡次教育、劝解无效的，就要采取强制措施。一用“措施”，就会有冲突。“我们多数队员受伤，头上有刀伤、背上有咬伤、胳膊上有抓伤。”据介绍，仅珠海每年就发生百余起针对城管执法的暴力抗法事件。

　　深圳市南山区南山街道执法大队某队长不无感触地说：“不收商贩东西，他是讲道理的，如果多次劝导无效收扣东西时，他们就会"搏命"。曾遇到商贩用刀将自己手臂划破，自己往脸上擦上血迹，高喊"城管打人啦！" 往地上一躺，引诱群众同情自己和发泄对城管的不满。”

　　如何消除执法暴力？

　　城管执法中出现暴力执法和暴力抗法的事实屡见报端，备受公众关注，也引起了各地城管部门的重视。对城管队员而言，执法暴力也不是他们所期待的。许多城管队员在接受采访时，均表示他们并不愿意暴力执法，“没有哪个城管希望每天的工作内容都是吵架、冲突，很多城管甚至相当害怕与摊贩发生冲突。”南京市城管队员赵阳坦言。在采访中，记者发现各地也采取了一些措施优化执法环境。

　　举措一：为文明执法制定“铁”的纪律

　　西安市规定执法时必须要有多个步骤，包括一敬礼、二亮证、三宣传、四纠违、五处罚，要求执法人员在执法时，必须严格按规定的步骤进行；上海市城管队还配备了摄像设备，将执法过程录制下来，一来保存证据，二来也为了威慑暴力执法和暴力抗法。

　　沈阳市行政执法局在执法工作中要求城管队员坚持做到“三在先”，即敬礼在先、示证在先、文明礼貌称呼在先。这在一定程度上缓解了城管与执法相对人之间的紧张关系。今年9月13日，沈阳市沈河区将对城管执法人员的廉洁情况实行“连坐制”，一旦执法人员未能自律，部门负责人也将承担责任。市民遇到执法人员，吃、拿、卡、要，等情况，可以进行举报，一旦查实，分局将对这名执法人员进行纪律处分，情节严重的将要移送司法机关。

　　举措二：提高门槛 招收高素质人才

　　目前，有些城市已经通过公务员考试来招考和录用城管队员了。西安城市管理综合执法局局长吕强介绍，西安市市区城管队员中除转业军人外，其余都是通过公务员考试招考的大学生。目前90%的城管队员具有本科以上文凭。这些人员进入城管队伍后，还要进行法律知识和专业技能培训才能上岗执法。

　　咸阳市的城管局长邢万川介绍，咸阳市的综合执法局是政府的职能部门。以转业军人、大学生为主，近两年还招有研究生。

　　上海、深圳、北京的城管队员的情况类似，都是与公务员一起招录。“入门标准”是有大学本科学历。

　　在这些城市，城管队员的“幸福指数”远远高于没有解决编制的“城管队员”，也留用了一批高素质人才，比如西安市东大街的“城管+商户信息管理系统”就是由队员自己研发的，这个系统可以详细记载每名商户经营地、招牌样式，以及违法记录。有违法记录却没有接受处罚的商户将面临更严厉的处罚。西安的“四权分离”处罚方式，也是由城管队员进行设置的，这项制度曾被70余个城市观摩学习过，提高了执法质量。可以说，高素质人才大大减少了“暴力”成分。

　　而对于协管队员的管理，一些地方城管局已经做到了统一招收，统一培训，直接管理。沈阳市行政执法局大东分局2009年曾招收一批大学生协管员，经过初选、笔试、面试、政审，最终择优选定50人试用，并明确协管员不参与现场执法，只负责宣传教育。

　　举措三：开辟便民市场 给小贩生存空间

　　深圳社科院社会发展研究所副所长谢志岿表示，城管与小贩的矛盾，应该保持一种“动态的平衡”。一方面，大量小贩的存在造成不正当竞争，对正规商户经营造成严重影响，不能不有所管制；另一方面，在现有经济发展水平和经济结构下，有相当一部分人就业存在问题，生活没有保障，基于生存权大于秩序的考虑，政府有必要适当牺牲一点秩序，为这部分的生存留出空间。

　　西安城市管理综合执法局局长吕强表示，小商贩的产生是城市发展的一种必然。所以，与其一刀切不让摆摊，不如开辟便民市场。西安市从去年开始开辟了33个早市，让郊区的卖菜小贩集中在断头路等不影响市民生活的地方摆摊卖菜。早市一到8：30分便收摊，以保证市容整洁。

　　咸阳市也有类似的举措，政府出资开辟了100家店面，统一店头形成连锁，鼓励小贩到这些店面经营。如果小商贩守法经营，政府还要给小商贩奖励。

　　实际上在开辟便民市场方面，各地都有相应举措。去年，福建省福州市城区10余处"便民蔬菜早市"陆续开业，菜农可以挑担推车直接进入早市"摆摊设点"。城管部门对"便民蔬菜早市"只管理不收费。今年，天津开发区专门为建筑工地农民工提供服务的2个便民市场正式开始运营，为周边百姓提供方便。就在本月，云南曲靖主城区建立了26家蔬菜便民直销点。这些便民市场的开辟，一定程度上缓解了小贩与城管之间的对立矛盾。

　　举措四：强制执行与司法对接

　　执法就要有强制力，可是强制容易起冲突，怎么才能让执法者和被执法者减少冲突呢？西安莲湖区城管引入的司法强制是颇具创新的举措。

　　据西安市莲湖区城管执法局局长牛恺介绍,自2009年3月开始至今，莲湖区城管推行的标准化执法已形成了一套细化流程,实行“四权分离”。即：检查权、调查权、处罚权、强制权相分离，实现了权力的互相监督，改变过去随意执法的现象。

　　“四权分离”主要是指：立督办中心履行检查权，统一收集案源线索；中队根据督办的任务，依法行使调查权，不得随意对督办之外的内容进行选择性检查；三级审查行使处罚决定权，中队法制员、案件审理中心和分管领导按照权限对各环节进行审查；法院行使最终强制权，进行前置司法审查。

　　为保证行政处罚的执行力，莲湖区引入了“司法强制”如果城管下达的行政处罚，商户不按时履行，法院将对商户强制执行。西安市莲湖区法院成立了全国第一家城管巡回法庭，实行非诉案件申请法院强制执行。

　　去年6月，莲湖区自强西路一姓杨的店老板把蔬菜摆到门外销售，对此，他一直置之不理。半个月后，老杨收到了区法院的一张传票，法院强制执行城管处罚决定。看到这一结果，老杨赶紧接受了处罚。

　　城管巡回法庭的负责人翟俊杰介绍，巡回法庭是从2009年5月开始的，至今已经执行了4000余案件。从程序来看，法院根据准予执行裁定书，带着司法警察到行政行为相对人处对其进行处罚，比城管对其进行处罚更具威慑力。在两年多的时间里，有70%的案件结案，只有50—60起案件采取了扣押、拘留、罚款等强制措施。截至目前，移交法院强制执行案件中，无一起行政复议和行政诉讼。

　　其实，城管有“暴力执法”恶名，除了本身有暴力执法现象之外，媒体的放大化、相对处罚权集中了社会矛盾、城市发展理念等等，也起到了很大作用。城管执法中遭遇暴力抗法现象也不容忽视，敬请关注人民网“城管十问”系列报道之四。 (来源：人民网-法治频道)