宁陕免费教育：贫困县的制度创新

　　财政的盘子

　　义务教育，就要解决钱的问题。

　　宁陕是个国家级贫困县，自身的财政收入非常少。2010年为3075万元。“这里面还包括一些非税收入，例如出卖土地的收入。这个收入并不稳定。”宁陕县副县长叶庆春说。

　　这个钱，连给宁陕800多位教师发工资都不够。宁陕县主管教育的副县长吴大芒告诉《中国新闻周刊》，“光给教师发工资，一年就要6700万元。”

　　义务教育的资金来自于另一个渠道：上级的转移支付。宁陕县财政局副局长周康礼说，2011年，该县来自上级的转移支付在1.9亿元左右。加上地方财政的3000多万，宁陕所能支配的财政预算为2.2亿元左右。

　　周康礼说，这笔转移支付，每年都会有一定的增幅。2002、2003年，宁陕县收到的这笔钱每年只有四五千万，如今已经增长了3倍左右。

　　转移支付的增长，加上地方财政的增长，就是宁陕县实行免费教育的底气。2009年，这两方面的增加值，为2000万元左右。

　　2009年3月，周康礼去西安出差，向当时在陕西省委党校学习的县委书记陈伦宝汇报工作。陈问周康礼：“如果是把高中学费免了，你看要花多少钱？”周说大概400万至500万。陈问上面转移支付平均的增幅是多少，周说按照前几年平均的递增值，大致说了一个比例。陈说按照这个增幅，加上县级财政的增幅，挤个三四百万还是可以的，“那就把高中的学费免了吧”。

　　来宁陕之前，陈伦宝在南皋县做常务副县长，主管财政。他对财政有多少钱，投到哪些方面，哪一块钱能倒腾出来非常了解。

　　从西安回来后，周康礼就做测算。当时，高中的学生有1600人左右。每个学期的学费是800元，晚自习辅导费加上老师的超课时津贴接近200元，就按照每个学期1000元给学校补贴，这样算下来1年是320万元。

　　周康礼说，在做这个预算时，并没有想过要去压哪一块。“有人问我，说你们是不是‘三公’经费”大大压缩，楼堂馆所也没有修缮，省下的钱都用在了教育上？我说我没有省钱，是钱在增长。我们预测有增量，就大胆做了，后来确实有增量。”

　　今年9月份开始实施的幼儿园免费，用的也是这个“增量”。按照宁陕县政府公布的数据，全县3～6岁儿童有2000人左右，按照每人每年900元计算，一年的财政投入是180万元。

　　这两者加起来，就是宁陕高中免费和幼儿园免费的所有投入。也就是说，宁陕县用了500万元，就把九年制义务教育延伸到了15年。这500万，还不到近几年转移支付年均增长的四分之一。

　　但要给宁陕教育的投入算账，还得算上另外几笔：一个是2007年开始的“营养计划”，另一个是2008年开始的职业教育免费，还有2009年开始的“蛋奶工程”。

　　宁陕县教体局局长石功赋告诉《中国新闻周刊》，该县的高中教育免费，与2008年开始的免费职业教育有一定联系。

　　起初，宁陕县政府想给那些考大学无望的人设计一条技工的出路，通过掌握一技之长提高致富的能力。为此，他们规定就读职业学校的不仅免除学费，每年还有1500元的生活补助。到宁陕以外的职业学校学习，也可以凭发票报销1500元。

　　宁陕在职教上的做法，与国家的宏观环境一脉相承。“十一五”期间，国家加大对职业教育的支持力度，仅资助职校中家庭困难学生的投入，就达180亿元。

　　这一政策曾在2008年引起热捧，当年宁陕县共有200多人报名职校。但好景不长，宥于当地的经济发展水平，职教的发展在宁陕找不到很好的配套：既缺工作机会，又缺可供实践的企业。在这样的背景下，2009年，职校热迅速冷却，只有几十个人报名。

　　周康礼告诉《中国新闻周刊》，该县目前在职教免费上的投入，每年有30万元左右。

　　职教碰壁后，一切恢复原状：职教没人上，上高中就要花钱，那些家境贫困和升学无望者放下书本，外出打工。

　　2008年下半年，一场金融风暴登陆中国，宁陕大量外出务工者被迫返乡。在对这些返乡农民工进行培训时，宁陕县教体局发现，有没有受过高中或职中教育，在这次危机中的境遇明显不同：返乡者中有81%的人没有接受过高中教育，而受过高中或职中教育的人，则在危机中表现得较为坚挺。

　　于是，在职教上此路不通的宁陕县，开始将目光投向高中免费。此事与初中毕业生人数的减少一起，共同促成了该县的高中免费。

　　周康礼说，在目前的政策条件下，15年免费教育可以一直坚持下去，除非遇到国家大的政策调整，比如转移支付削减。“削减50%，我可能工资都发不出来了。但我想一般不会。金融危机都没有冲击到这一块。”

　　逼出来的试验？

　　宁陕15年义务教育的另一个背景，是在经济发展空间受限的前提下，主政者开辟出了一条制度创新的路子。

　　该县副县长叶庆春，是土生土长的宁陕人。此前曾做过6年厂长和4年工业局长。他10年的工作经验得出的一个体会：宁陕发展经济，难得很。他总结出三条：没交通，没信息，没资源。前两者与地理位置有关，后一个则与地质结构有关。

　　叶庆春说，宁陕号称有23种矿，但储量都不大。他做工业局长的时候，曾经找了一个金矿，品位很高，每吨含量82克。但还没等他高兴过来，就没了。后来他找专家咨询，得到的答案是秦岭是一个年轻山脉，是地壳运动的折中带，活动比较频繁，存不住矿藏。

　　前几年，宁陕引进了几个石材厂。本指望依托取之不尽的石材资源赚了税收，却赶上石材的价格动荡。目前，这几家企业基本上处于停产状态。

　　从西汉高速2007年通车后，宁陕开始把旅游作为龙头产业，先后引进西安海荣等10多家省内外企业，开发了上坝河森林公园等10几个旅游项目。2010年接待游客166.2万人次，旅游综合收入达到5.5亿元。

　　但叶庆春强调，旅游是富民产业，而不是富县产业。但在对官员的考核指标里，最大的一块还是富县项目。

　　《中国新闻周刊》拿到了一份题为《安康市2011年度目标责任考核加减分办法》的文件。文件显示，考核的加分项目总共7项，其中经济发展的指标就有4个，分别是地区生产总值、地方财政收入、固定资产投资和规模以上工业增加值。宁陕县考核办主任罗毅然告诉《中国新闻周刊》，在这几个指标上，宁陕很难获得加分。

　　叶庆春说，目前的考核机制相较以前已科学很多，但工业在其中的重要地位依然无人能撼，“陕北资源富县把据考核前几，陕南贫穷地区很难进入前50名，这一现实就是一个注脚。”

　　叶庆春说，有必要修改这种考核机制。“能干工业的是这个政策，不能干工业的也是这个政策。这就会导致为了应付考核，不得不发展工业，就算财政亏本也在所不惜。”

　　周康礼建议，宁陕处于南北气候的交换带，应该划为生态功能区，就考核它的生态保护，不要考核它的经济发展。“这是牵扯到官员职务的问题，不然我们县长也会抓几个大的企业进来。”

　　在经济上很难获得加分的宁陕县，却在制度创新方面屡有斩获。罗毅然告诉《中国新闻周刊》，2011年，宁陕县有可能获得加分的项目有4个，其中制度创新的就有两个，分别是卫生医疗体制改革奖和高中免费教育。

　　宁陕县组织部部长周宏告诉《中国新闻周刊》，在安康市的综合排名上，GDP位居末流的宁陕已经连续6年获得一等奖。

　　“制度创新在其中功不可没。”周宏说。 ★