油气“领航”资源税改革

　　是最终形成资源综合利用和节能减排的环保目标，还是是调节资源开发企业与地方政府之间分配关系的增税行为？资源税改革的完善正在面临新挑战。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　熊聪茹 海明威 张琴 毛海峰

　　“在分税制财政体制框架未变的条件下，以提高税负为中心的资源税改革无疑有助于增加地方财政收入。”近日，针对《中华人民共和国资源税暂行条例》正式施行，国家资源税改革范围从试点省市扩展到全国，中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，由“从量计征”到“从价计征”的一字之差，意味着数百亿的“蛋糕”将在中央和地方、资源企业和资源产地之间被重新分配。

　　2010年6月，资源税改革率先在能源大区新疆试点。当年12月扩大到重庆、四川、贵州、云南等12个省区市，今年11月1日再次扩围到全国。根据修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》，原油、天然气的税率由从量计征改为油企销售额的5%，其他资源品种仍从量计征。但焦炭提升到8元/吨，稀土矿升至30～60元/吨。

　　改革后，我国单位资源的税负额度明显提升。据中石油吐哈油田公司财务处统计，原油资源税由从前的每吨30元升至目前的190元，天然气从每千立方米9元升至33.5元。据新疆维吾尔自治区地税局统计，中石油及中石化共5家资源企业去年上半年共缴纳油气资源税3.71亿元，下半年实施改革后，资源税迅速攀升到21.64亿元，今年上半年全区实现油气资源税26.63亿元，预计全年可达50亿元，比改革前的每年7亿元增加近7倍。

　　在天然气富集的四川盆地，四川省今年上半年月油气资源税增收4.29亿元，同比增长64%，预计全年资源税总量可达16.5亿元；据重庆市地税局统计，截至10月底，当地今年共征收资源税6.64亿元，同比增加2亿多元；在能源大省陕西，今年1～4月征收的资源税就相当于去年全年的资源税总和，据当地地税局估计，截至年底全省资源税预计将猛增到35亿～43亿元。

　　“与‘从量计征’相比，‘从价计征’更能体现出资源的真正价值，发挥出税收的级差调节作用，促进资源的综合开发利用和节能减排。”但从目前的进展来看，杨志勇认为，自资源税创设以来，资源税的定位已经发生了较大转变，“如今以增加税负为中心的资源税改革，正在以促进资源综合利用和提高资源补偿力度的理由进行，资源综合利用和节能减排目标至少暂时没有达到。”这意味着，资源税改革到底能够承担多少公共政策目标？改革还需要注意哪些问题？未来方向何在？正在成为资源税改革下一步绕不过去的新课题。

　　四大作用实现几何？

　　“这么好的房子我做梦也没想过。”天山脚下的新疆拜城县是西气东输工程的主力气源地，当地农民托乎提 "买买提不久前喜迁新居。一家七口从前挤在漏雨的土坯房里，现在搬进了80平方米的崭新砖房。该县赛里木镇党委书记董磊向本刊记者坦言，除了中央和对口省市支援外，这次修建的100套富民安居房需要县里配套800多万元，“搁资源税改革以前根本拿不出。”

　　新疆的33个县市已切身感受到资源税改革对拉动地方财政的显著作用。自治区在年初时表示，将把增收的资源税全部投入民生建设。目前，一大批富民安居、保障性住房、教育、培训等民生工程正在各资源产地快速崛起。“改革使资源地财政收入明显增加，保障地方利益的机制正在逐步建立。”国家税务总局办公厅副主任郭晓林告诉本刊记者。

　　在陕北，由于石化成本逐步攀升，一些企业开始尝试用清洁的风能来替代部分石化燃料。香港华润集团华润电力开发有限公司与吴起县签订80亿元合约，正在建设100万千瓦的风电场。全国政协经济委员会委员刘克崮为本刊记者评点说，延缓资源过快开发、推动企业投资清洁资源，是资源税改革提升资源地财力、改善民生之外的又一个积极作用，“改革还能增加资源使用成本，提高企业节能减排积极性。”

　　我国稀土资源约占全球的30％，产量却占90％，而稀土储量合计占全球三分之一的美国、俄罗斯和澳大利亚稀土产量均为零。长期以来，由于资源税负过低，我国一直大量出口这种稀有矿藏供应全球市场。四川省地方税务局流转税管理处处长杜锦向本刊记者介绍，四川稀土矿自今年4月实施资源税改革后，税额标准上调大约10倍，全年稀土矿资源税预计增收3450万元，对保护稀土资源开了个好头。

　　“百亿蛋糕”再分配争议

　　目前，油企与资源地政府都认为资源税改革是大势所趋，但对具体推进速度尚存分歧。中石油吐哈油田、西南油气田等企业认为，税改明显推高了企业生产成本，上游压力增大，希望对较难开采的资源品种扩大减税优惠。此外，矿产资源补偿费和资源税课税对象相同，建议立税清费，适当减轻企业负担。

　　吐哈油田公司党委书记刘玉喜告诉本刊记者，以吐哈油田为例，当地属低渗透、低丰度、低品位的“三低油田”，开采成本已接近40美元/桶，上游业务面临挑战。西南油气田重庆气矿有关负责人也表示，每千方天然气资源税从15元增至43元使企业压力增加。中石油董事长蒋洁敏近日表示，以100美元/桶的价格计算，中石油每年大约多缴纳资源税250亿元。

　　与企业意见不同，各资源地均提出应继续扩大资源税额度和征收范围。新疆维吾尔自治区政府发展研究中心主任赵德儒表示，资源税收入仅占新疆地税的8％左右，与能源大区的战略地位并不相称。杜锦也提出，四川作为国内天然气和矿产大省，改革后的资源税仅占全省地方税收的1.1%，“其实并不高。”陕西榆林市财政局一位负责人说：“资源税改革尚未扩展到煤炭，但在我们矿区，环保综合治理、矿群利益协调等成本非常高，与这些代价相比，增加的那点资源税其实并不多。”

　　对于资源税改革对宏观经济的影响，受访专家意见并不完全一致。中国人民大学公共管理学院教授孙玉栋说，作为多个产业的上游，资源税改革如果过快推进会引起税负转嫁，导致资源类产品价格上涨，从而影响进出口和就业，加重通胀压力，“应该给制造业留出消化的时间，不能急于求成。”

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强却认为，影响我国原油价格的主要因素有国际市场供求关系、美元走势、地缘风险、国际炒作等，资源税改革造成的油企成本提高不会立即传导到CPI上，可在宏观经济数据稳定、通胀压力降低的时候将计征范围逐步扩大，税率水平稳步提高。

　　抓住时机加快进度

　　资源税改革实质上是对中央、地方、资源类企业三方利益的再分配，现阶段出现争论实属正常，但不容置疑的是，改革提高了资源地保障民生的能力，防止稀缺资源流失，同时平衡了东西部发展速度，应从大局出发坚定不移地将改革推向深入。

　　曾参与资源税改革方案起草的新疆地税局财产和行为税处副调研员先福军向本刊记者指出，资源税和所得税是此消彼长的关系，资源税增加了，企业所得税却减少了，以效益较好的中石油塔里木油田为例，改革后资源税同比增加14.6亿元，实际利润减少只有12.4亿元，根据各油田公司上年利润看，资源税税率仍有增长空间。

　　新疆社科院经济研究所所长王宁说，改革前的资源税额度仅占企业销售额的1％，即使改革后5％的税率，与其他国家20％的税率相比仍然很低，“较低的资源税不利于资源的高效利用和资源地发展。”

　　采访中，财政部财政科研所副所长刘尚希认为，现阶段就是调整资源税的合适时机，从外部环境看，短期国际大宗商品价格下调可能性很小，且美元不断贬值，国际贸易环境不断恶化，高增长、低通胀的年代已经过去；从内部环境看，资源税调整对CPI影响并非决定性的，在大部分产品供过于求的情况下，产品价格转移到下游产业的可能性不大，“即使不能确定现在是最好时机，但至少不是最坏时机。”

　　刘克崮进而建议，改革可采取“两线并行、梯次推进”的方式，即征收产品范围和地域范围两条线逐步扩大，范围扩大的顺序依次为：石油和天然气→煤炭→金属矿原矿→非金属矿原矿→水资源；实施地域范围扩大的顺序为：由点到片再到面，首先在某个产品资源富集和管理有一定基础的省份试点，而后扩大至若干资源富集省份，最后推广至全国。

　　具体安排上，他建议：在“十二五”期间每年推出一个大类产品的资源税改革，至2015年全面完成资源税改革，“今年年底可准备煤炭资源税改革试点，明年初选择一两个省份启动煤炭试点，下半年扩大至部分省份，2013年初在全国推开，当年启动金属矿资源税改革试点；依此类推，非金属矿和水的资源税改革可在2014年和2015年依次实施。”

　　与此同时，部分专家建议，应清费立税，缓解资源企业成本压力，对冲资源产品涨价。目前，资源企业税负主要包括所得税、由地质矿产部门征收的矿产资源补偿费、由财政部征收的特别收益金（暴利税）以及资源税。

　　中石化西北分公司价税科科长罗文华向本刊记者介绍，矿产资源补偿费、特别收益金及资源税三者已占去年企业销售收入的15％，企业盈利空间受到挤压，对上游勘探投入带来负面影响，希望清费立税。记者了解到，这种观点成为国内资源开发企业较为普遍的看法。

　　刘克崮建议，资源税改革牵涉多方利益，各部门应共同为改革“埋单”，可建立税、费、金、利、价联动机制，统筹设计和调整资源类企业各种税费、基金、税后利润分配及价格政策，归并分配关系，提高其生产积极性，为资源税改革创造有利环境。□