欧洲还能继续“福利”下去吗

　　养老金引发的财政可持续性问题上，如何处理既得利益集团的权益一直是一个难题。危机期间，欧洲国家在这方面取得了一些进展，其中最重要的做法就是，压缩开支要从政府部门做起

　　文 | 田德文

　　2009~2010年，多数欧洲国家陷入经济增长放缓、失业增加的困局。各国为刺激经济推出的救市计划增加了政府预算的负担，欧洲福利国家公共财政压力进一步加剧。可以说，福利国家制度对欧洲各国平稳渡过金融危机起到了积极的作用；但从长远来说，福利国家改革的压力也明显加大。

　　以“高福利”著称的欧洲，还能继续“福利”下去吗？

　　裁员！失业！

　　危机期间，欧盟国家失业率迅速上升，平均失业率由2008年初的7.3%上升到10%。2009~2010年，欧洲国家失业率增幅最大的是爱尔兰，为4.4%，失业率高达13.8%。紧随其后的依次为斯洛伐克、丹麦、西班牙、捷克、匈牙利和希腊，失业年度增幅为2.2%~4%。

　　与失业率上升的抽象数字相比，充斥报端的裁员消息对欧洲民众造成更大的心理冲击。此次欧洲国家裁员潮的特点是，跨国公司、大企业和支柱产业成为裁员的重灾区。

　　2009年12月，美国在线宣布在欧裁员2500人，员工可自愿离职，否则将强制裁员。2010年6月，米其林公司决定在法国裁员1000人，关闭里尔附近的一家工厂。据德国化工业经理人协会的预测，2010年德国化工业可能裁员6200人。

　　造成欧洲国家失业数量急剧增加的原因很多，行业差别很大。金融业裁员是危机的直接后果，主要原因是业务量下滑和利润减少。大企业裁员则是因为国际市场需求疲软。概括而言，欧洲国家失业率上升的主要原因则是经济不景气造成的需求和投资不足。

　　以重灾区希腊为例，该国2009年底失业率达到10.3%，预计2010年还将有10万人失业，失业率达到12%。希腊全国商业联合会对该国1082家企业所做的抽样调查显示，希腊每10家商业企业中就有7家企业预计2010年的销售额和收入将下降；90%的企业2010年不准备做任何投资；30%的企业将大幅裁员。

　　企业裁员直接损害了员工的利益，但由于裁员是世界金融危机的结果，工会抗议与谈判的能力都受到制约。同时，在世界金融危机的大环境中，即使是在暂时没有受到失业威胁的企业，工会提高职工工资福利的努力也遇到很大困难。在推崇 “社会公正”的欧洲，这意味着劳资关系的天平进一步向资方倾斜。

　　不仅如此，为缓解金融危机的压力，欧洲各国政府先后动用公共开支救市。反危机造成的支出增加不仅加重欧洲国家公共开支的负担，而且对福利国家制度造成潜在的威胁。因此，这种做法受到欧洲左翼人士的猛烈批评。

　　欧洲不少国家都爆发了大规模社会抗议活动。以法国为例，围绕着萨科齐政府的经济政策和养老金改革，就爆发了多次大规模的社会抗议活动。2010年3月23日，法国180个城市的民众走上街头抗议政府的养老金改革。6月24日，法国工会再次发动全国罢工，抗议政府延长退休年龄的计划以及修改国家退休制度。

　　欧洲社会正处“焦虑”状态

　　比社会抗议活动影响更为深远的是欧洲社会心理的变化。用法国负责调解民众与公共管理机构关系的“共和国调解专员”德勒瓦的话说，欧洲社会目前正处于“焦虑”状态，民众普遍忧心忡忡，对未来信心不足。

　　客观而言，危机并未对多数欧洲民众的生活质量产生严重影响。但是，媒体所渲染的债务危机、大量失业和削减福利的消息，还是加剧了欧洲社会心理中的焦虑情绪。

　　这种情绪可以分为如下三个层面。其一，由于担心欧洲的国际竞争力持续下降，经济前景暗淡，部分欧洲公众反全球化的情绪上升。这方面最明显的迹象是各国极右翼势力都有抬头的趋势。在2009年举行的欧洲议会选举中，英国、丹麦、匈牙利、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、奥地利、荷兰的极右翼党派均获得了席位。这些政党的纲领都具有反全球化的内容，如强调民族主义，主张驱逐外来移民以及阻止土耳其加入欧盟等。

　　其二，对政府的救市和改革措施产生怨气，甚至由此对政府失去信任。世界金融危机期间，欧洲各国政府都面临着来自民众的强大压力，支持率持续下滑。2010年5月底德国民调显示，只有20%的民众对现政府表示满意，58%的被访者认为前政府要好于现政府。默克尔本人的支持率也降到了48%，为 4年来的最低点。2010年4月，法国民调机构的调查结果显示，已有65%的受访民众不希望萨科齐参加2012年的法国总统大选。

　　其三，社会各阶层之间分裂加剧，相互之间的不满情绪上升。金融危机使欧洲的金融机构饱受指责，很多人反对政府动用公共资源挽救这些企业。同时，作为福利国家制度最大受益者的国有企业和政府机构也受到很多批评，要求降低其福利待遇的呼声很高。在意大利等国，民众已根据自身的利益分为两派：一派要求政府采取更有力的措施应对世界金融危机，防止经济状况进一步恶化；另一派则反对作出牺牲，准备走上街头，抗议政府的紧缩政策。

　　在这种背景下，欧洲左翼人士质疑资本主义制度的论点越来越多地见诸报端。2009年底英国广播公司（BBC）公布的对欧盟27国民众的调查表明，仅有11%的受访者认为资本主义在正常运行，而有23%的人认为资本主义存在致命弱点，世界需要新的经济制度。

　　希腊：被激烈争议的退休年龄

　　各国政府救市开支造成的公共财政赤字进一步加剧了欧洲福利国家制度的财政困难，其财政可持续性问题变得尤其突出。其中，资金最多、牵涉面最广的是养老金问题。

　　欧盟国家的养老金困境由来已久，其基本特点是人口老龄化日益抬高养老金支出，公共财政不堪重负。由于出生率下降和人均寿命提高，欧盟的人口老龄化问题日益严重。据欧盟委员会估计，从2015年起，欧盟整体将迎来人口负增长。2008年，欧盟15~64岁劳动者与65岁以上老人的比例为4:1，而到2060年，这一比例将下降为2:1。

　　危机期间，欧盟各国政府的财政收入因减税等原因普遍减少，同时须以巨资拯救金融机构和刺激经济增长。为防止出现债务危机，欧盟各国纷纷紧缩财政，对庞大的养老金支出显得尤其难以承受。金融危机还使欧盟各国的养老金基金损失惨重。

　　据欧盟委员会公布的数据，仅2008年一年，欧洲的私人养老金基金就缩水20%。在负担加重和财源萎缩的夹击下，不少欧盟国家不得不在世界金融危机期间顶住抗议的压力，对养老制度实施改革。

　　在这方面，比较突出的是希腊和法国。希腊养老金改革的关键问题是退休年龄。在原有体制中，希腊人工作满37年就能获得全额养老金。根据规定，某些女公务员甚至40多岁就可以申请退休。这种制度加大了希腊养老金的开支，减少了税源，造成公共开支的沉重负担。

　　2010年6月，希腊政府提出法案，将获得全额养老金的工作年限增加到40年；同时规定，如果在65岁以前退休，退休金将每年减少6%；除非因健康原因，不允许在60岁之前退休。该法案在希腊引起轩然大波，民调显示，29.6%的民众认为政府应立即收回养老金改革法案，19%的民众认为这简直是一场灾难，35.2%的民众认为改革有必要，但欠公平。

　　但是，由于主张改革的泛希腊社会主义运动在议会中占据多数，希腊议会7月初还是通过了法案。总理帕潘德里欧称，“ 议会通过养老金改革法案是基于对希腊社会和下一代负责任的行为”，养老金改革是挽救希腊社会保障体系和养老金体系免于崩溃的唯一途径。

　　法国：就养老金缴费年限进行了马拉松式谈判

　　法国养老金改革的过程则更复杂。法国延长私有部门退休金缴费年限（从37.5年延长到40年）的“社保总制度”改革在20世纪90年代就取得了成功，但要将其扩展到主要涵盖公务员、铁路职工等公共部门的 “专门养老金计划”中的过程则举步维艰。

　　1996年朱佩政府的改革便以失败告终，直到2003年，拉法兰政府才延长了公务员养老金的缴费年限。2007年，萨科齐上台后延长了剩下的国铁公司、巴黎独立运输公司和法国电气燃气公司等三项养老金制度的缴费

　　年限。但到目前为止，法国工人的退休年龄是60岁，德国则是65岁，而且计划在2010~2029年之间将退休年龄延长到67岁。

　　对法国而言，养老金开支已经成为沉重的财政负担，预计2010年的养老金赤字将达到107亿欧元，2015年达到400亿欧元。2009年底，萨科齐宣布在2010年将延长法国的退休年龄，在2018年以前逐步延长到62岁。此举在法国引起了广泛抗议。

　　民调显示，虽然80%的人认为有必要改革养老金体系，但60%的人认为提高退休年龄不是解决问题的办法，大约有36%的人支持将退休年龄提高。

　　法国政府与各主要工会就改革的细节问题进行了马拉松式的谈判，但在世界金融危机期间，法国发生的大规模抗议活动仍然多数都与养老金改革有关。在巨大的政治压力下，萨科齐表示将坚定地推动改革，因为在改革问题上必须“保持连续性和持久性，现在停下来就等于摧毁我们之前的成绩。危机不能让我们停止改革，它反而催促我们更快地建立一套新的发展模式”。2010年10月，法国参众两院通过了养老金改革法案，11月正式生效。

　　欧洲人目前只有两个选项：要么晚退休，要么少拿养老金

　　事实上，在欧盟范围内，养老金改革都是一个绕不过去的难题。改革的难点主要有两个，其一是减少特殊群体的特殊待遇，其二是延长退休年龄。前者在各国的情况差别很大，不能一概而论，后者则是欧盟各国普遍面临的问题。因为，延长退休年龄是养老金增收节支最直接的方法。

　　目前，欧盟正就此广泛征求意见。虽然，欧盟关于退休年龄的决议对成员国在制度上没有强制力，但还是在欧盟范围内引起普遍不满。事实上，正如欧盟委员会负责社会事务的委员翁多尔拉斯洛所言，在养老金问题上，目前欧洲人面前只有两个选项：要么晚退休，要么少拿养老金。现行制度已经难以为继。对成员国而言，在世界金融危机期间推出养老金改革方案也许是出于无奈，难免遭遇政治压力。

　　从表面上看，福利国家制度面临的主要是财政可持续性问题，通过开源节流就可以得到缓解。但更深层的问题是，欧洲的福利国家制度，尤其是社会保障制度是按照工业化时代的社会需求建立起来的。在后工业化时代，欧洲的经济结构、人口结构、家庭结构和就业结构都发生了很大变化。只有通过改革，使欧洲的福利国家制度适应这些变化，才能从根本上解决其财政可持续性问题。

　　此外，如何处理既得利益集团的权益一直是一个难题。世界金融危机期间，欧洲国家在这方面取得了一些进展，其中最重要的做法就是，压缩开支要从政府部门做起。2010年5月，英国保守党和自民党联合执政，立即推出一系列削减公共开支的计划。财政大臣奥斯本决定率先削减大约25%的财政部员工，在未来4年中将财政部的工作人员从现在的1350人减少到1000人。由于这项裁减措施主要通过人事冻结和遇缺不补的方式来达到，所以并未引起强烈的抗议。英国工会人士预计，未来五年内政府削减开支的幅度若达到40%，可能会有100万公职人员失业。

　　公共部门裁员，目前已经成为欧洲改革的一个重要方面，在希腊、意大利、西班牙等国，都出现较大幅度裁减公务人员和公共机构的情况。

　　从理论上说，这种态势与福利国家的转型有直接关系。原来，欧洲福利国家制度的共性之一是“大国家”的行政主导模式，造成公共部门和雇员数量不断增加的局面，给公共开支造成沉重的负担。福利国家改革的重点内容之一就是调整这种模式，在缩小公共部门的同时，以更加灵活高效的方法提供公共服务。

　　如此来看，危机期间庞大的财政赤字，也许恰恰可以减少人们接受改革的压力。从这种意义上说，本次危机也是欧洲国家养老金改革的一个契机。

　　（作者为中国社会科学院欧洲研究所研究员、社会文化研究室主任。原文有删节，标题、小标题为编者所加）