实现国民收入分配合理化 统筹考虑效率与公平

　　实现国民收入分配合理化

　　社会财富这个“蛋糕”做大之后，还需要通过合理的收入分配制度把“蛋糕”分好。唯有如此，才能使全体人民共享改革发展的成果

　　文/陈理

　　实现社会公平正义，是中国共产党的一贯主张和奋斗目标。我们党从诞生的那一天起，就高扬公平正义这面旗帜，带领人民为之不懈努力。

　　十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央，坚持以人为本，把最广大人民的根本利益作为制定和贯彻党的方针政策的基本着眼点，正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益，在促进经济发展的同时，把维护社会公平正义放到更加突出的位置，综合运用多种手段，努力使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。

　　统筹考虑效率与公平

　　2010年，我国国内生产总值达到39.8万亿元，位居世界第二。如何让广大人民群众共享改革发展成果，成为突出地摆在党和政府面前的一个大问题。

　　邓小平晚年曾深刻指出，过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。邓小平这个话，主要是针对分配问题讲的。他说，12亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。分配的问题大得很。

　　那么，中国共产党人是怎么回答这个重大课题的呢？

　　概括地讲，中国共产党人是在探索什么是社会主义、怎样建设社会主义，实现什么样的发展、怎样发展等重大问题的过程中，对此作出自己鲜明的回答。

　　邓小平在南方谈话中指出，社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。很明显，邓小平在这里，是把解放和发展生产力，同实现共同富裕，作为体现社会主义本质两个最重要的方面，既强调发展，也强调公平正义。

　　江泽民在谈到社会主义市场经济时也指出，我们搞的市场经济，是同社会主义基本制度紧密结合在一起的。针对一些人对为什么还要在市场经济前面加上“社会主义”几个字的质疑，江泽民旗帜鲜明地强调，我们搞的是社会主义市场经济，“社会主义”这几个字是不能没有的，这并非多余，并非画蛇添足，而恰恰相反，这是画龙点睛。所谓“点睛”，就是点明我们的市场经济的性质。江泽民这里所说的我们市场经济的性质，用十四大报告的话来说，体现在所有制结构上，是以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，其他经济成分作为补充；体现在分配制度上，是以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平；体现在宏观调控上，我们社会主义国家能够把人民的当前利益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来，更好地发挥计划和市场两种手段的长处。

　　十六大以来，面对工业化、城镇化、市场化的深入发展，以及经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，以胡锦涛为总书记的党中央，从推动科学发展、促进社会和谐的发展理念来进一步审视效率与公平的关系问题，把维护和实现社会公平提到更加突出的位置，明确提出必须把提高效率同促进社会公平结合起来的鲜明主张。

　　以总结战胜非典疫情重要启示为契机，2003年10月，十六届三中全会正式提出了科学发展观，突出了以人为本、全面协调可持续和统筹兼顾的新的发展理念，强调要协调好改革进程中的各种利益关系，促进经济社会和人的全面发展。

　　2004年10月，十六届四中全会从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，进一步提出构建社会主义和谐社会的战略任务，并针对我国改革发展进入关键时期所表现出来的人民群众的物质文化需要不断提高并更趋多样化，社会利益关系更趋多样化，社会利益关系更趋复杂，统筹兼顾各方面利益难度加大等突出问题，明确把“妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾”，作为不断提高构建社会主义和谐社会能力的一项重要内容。

　　2005年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。强调在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。

　　2007年10月，党的十七大对科学发展观的科学内涵和精神实质作了深刻阐述。明确指出，实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。并通过总结我国改革开放“十个结合”的宝贵经验，首次明确提出“把提高效率同促进社会公平结合起来”，把它上升为我们这样一个十几亿人口的发展中大国摆脱贫困、加快实现现代化、巩固和发展社会主义的一条宝贵经验。

　　同年12月，胡锦涛在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十七大精神研讨班上的讲话中，对十七大总结的“十个结合”的基本经验给予极高评价，认为十七大的定性是很有政治分量和理论内涵的，并首次对“把提高效率同促进社会公平结合起来”的内涵进行了阐述。强调“把提高效率同促进社会公平结合起来”，揭示了中国特色社会主义社会建设的真谛。

　　2008年12月，胡锦涛在纪念十一届三中全会召开30周年大会的讲话中，对“把提高效率同促进社会公平结合起来”进一步作了阐述。明确指出，实现社会公平正义是中国特色社会主义的内在要求，处理好效率和公平的关系是中国特色社会主义的重大课题。讲求效率才能增添活力，注重公平才能促进和谐，坚持效率和公平有机结合才能更好体现社会主义的本质。强调必须把提高效率同促进社会公平结合起来，实现在经济发展的基础上由广大人民共享改革发展成果，推动社会主义和谐社会建设。

　　从上面简要的梳理中不难看出，十六大以来，在推动科学发展、促进社会和谐的新的发展理念指引下，我们党坚持把提高效率同促进社会公平结合起来，既高度重视通过提高效率来增强社会活力、促进经济发展，又高度重视在经济发展的基础上通过实现社会公平来促进社会和谐，坚持以人为本，以解决人民最关心最直接最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业，着力完善收入分配制度，保障和改善民生，走共同富裕道路，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为改革开放和社会主义现代化建设营造良好社会环境。

　　分配制度与时俱进

　　实现社会公平正义，不仅涉及公民权利保障、政府施政、司法公正等政治、社会方面，更涉及收入分配、利益调节等经济领域，合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。要实现社会公平正义，不仅需要通过发展经济，把社会财富这个“蛋糕”做大，也需要通过合理的收入分配制度把“蛋糕”分好。

　　事实上，我国经济体制改革最初就是从改革分配制度，打破分配上的平均主义切入的。十一届三中全会公报明确指出，必须认真执行按劳分配的社会主义原则，按照劳动的数量和质量计算报酬，克服平均主义。

　　十三大在分配政策方面，开始触及到效率与公平的关系问题。强调分配政策既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来，合理拉开收入差距，又要防止贫富悬殊，坚持共同富裕的方向，在促进效率提高的前提下体现社会公平。

　　十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，进一步突出强调要处理好公平与效率的关系。明确提出在分配制度上要兼顾效率与公平。

　　十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出，个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。

　　效率优先、兼顾公平的原则，一直为十五大、十六大所沿用。所不同的是，十六大进一步将效率优先、兼顾公平的原则明确为初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。

　　如果说，我们过去的分配制度主要存在的是平均主义的问题，那么，经过这些年的改革，尽管不能说平均主义的现象已经完全消失，但需要更多关注的是社会分配不公和收入差距过大现象突出的问题。

　　针对这种情况，十六大以来，在改革和完善分配制度方面，进一步更多地强调了在经济发展的基础上，更加注重社会公平正义，加大收入分配调节力度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入差距扩大的趋势。

　　2004年10月，胡锦涛在十六届四中全会的讲话中指出，在任何社会中，社会成员之间存在一定收入差距是难以避免的，但应在合理范围内。强调必须高度重视收入分配问题，既要坚持鼓励一部分地区、一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，并推动先富带未富、先富帮未富，同时也要在经济发展的基础上，通过改革税收制度、增加公共支出、加大转移支付等措施，合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题，使全体人民都能享受到改革开放和现代化建设的成果。

　　2006年10月，十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，强调要进一步通过加强制度建设，保障社会公平正义。在经济发展的基础上，更加注重社会公平。

　　2007年10月，十七大对加快推进以改善民生为重点的社会建设作出全面部署。强调合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。

　　从效率优先、兼顾公平，到初次分配注重效率，再分配注重公平，再到初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配要更加注重公平，这些分配政策上的与时俱进，是对我国按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度内涵的重要丰富和完善，具有很强的现实针对性。它充分体现了我们党对效率和公平关系认识的不断深化，既有利于提高经济效率，不断增加社会财富，又有利于促进社会公平，充分调动各方面积极性。

　　多项举措弥合收入差距

　　针对一个时期以来收入分配领域存在的城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距不断扩大，一些行业收入水平过高，分配秩序比较混乱等突出问题，十六大以来党中央采取了一系列切实有效的措施，加大调节收入分配的力度，规范个人收入分配秩序，着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。

　　举措之一，是统筹城乡，通过改革税收制度、增加公共支出、加大转移支付等措施，向“三农”倾斜。

　　2004年9月，胡锦涛在十六届四中全会上的讲话中首次提出“两个趋向”的重要论断。他指出，综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。

　　与此同时，以胡锦涛为总书记的党中央还进一步作出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段的重要判断，并制定和实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，采取一系列更直接、更有力、更有效的政策措施来支持农业、农村的发展。

　　比如，2006年中央一号文件就明确提出，坚持“多予少取放活”的方针，重点在“多予”上下功夫。2006年，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。在“多予”的同时，中央还取消农业税、牧业税和除烟叶外的农业特产税，取消农村的统筹提留，大大减轻农民负担。所有这些，进一步加强了农业、增加了农民的收入，为统筹城乡发展、保持社会稳定创造了重要条件。

　　举措之二，是深化公务员工资制度改革，规范津贴补贴。

　　一个时期以来，公务员收入分配领域存在收入分配秩序比较混乱、工资制度不尽合理以及工资管理体制不够完善等突出问题，一些地方和部门乱发、滥发津贴补贴现象日趋严重，不仅扰乱了公务员收入分配秩序，在一定程度上也影响了党和政府的形象。

　　针对这些问题，2006年5月，中央政治局专门召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题，启动了深化公务员工资制度的改革。明确提出，要按照公务员法规定的实行国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度的要求，深化公务员工资制度改革，建立科学完善的公务员薪酬制度。

　　改革的内容主要包括三个方面：一是建立制度，完善机制。通过建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，适当拉开不同职务、不同级别之间的工资差距，增强工资和级别的激励作用。二是严肃纪律，规范秩序。坚决查处违规违纪行为，形成严明有序的工资分配秩序。三是统筹兼顾，缩小差距。妥善处理好公平与效率的关系，逐步将地区间和部门间的收入差距控制在合理的范围内。

　　通过这些改革，不仅有利于加强公务员队伍建设和党风廉政建设，而且有利于引导和推动社会收入分配关系的调整，逐步理顺社会各方面的收入分配关系，促进社会和谐。

　　举措之三，是完善个人所得税制度。

　　个人所得税，是世界各国普遍开征的一种税收。它是国家调节社会收入分配、促进社会公平的重要经济杠杆。对于调节个人收入分配，缩小贫富差距，促进社会公平，具有积极的作用。

　　我国个人所得税是从1980年开始实行的。随着我国经济的不断发展和人民生活水平的不断提高，我国对个人所得税法进行了三次比较重要的调整。先后将个人工资、薪金所得减除费用标准，由最初的800元/月提高到1600元/月，再提高到2000元/月。2011年6月，又进一步提高至3500元/月。按照新的标准，纳税人数由此前的约8400万人减少至约2400万人，工薪阶层纳税面从28%下降至约7.7%，少缴约1600亿元，广大工薪阶层税负明显减轻。

　　总的来说，这几次修改进一步降低了中低收入者的税负，适当增加了高收入者的税负，体现了高收入者多缴税、中等收入者少缴税、低收入者不纳税的原则，对加强收入分配调节、促进分配公平发挥了积极作用。

　　举措之四，是“提低”、“扩中”、“调高”。

　　所谓“提低”，是提高低收入者收入水平。国家稳步提高职工最低工资、企业退休人员基本养老金和城乡居民最低生活保障标准和重点优抚对象待遇。从2005年起连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，年均增长10%；2011年上半年，有18个省区市上调了最低工资标准；国家全面建立城乡居民最低生活保障制度，并稳步提高保障标准。“十一五”时期，农村居民人均纯收入年均实际增长8.9%，2010年农村居民收入增幅还首次超过城市居民。

　　“扩中”，是扩大中等收入者比重。中等收入群体是社会的稳定器，现代社会中，形成“两头小中间大”这样一个中等收入者占多数的“橄榄型”结构，不仅可以比较合理地配置社会资源，各阶层之间的利益矛盾和冲突也相对较小，其稳定性要大大高于“哑铃型”或“金字塔型”结构。针对当前中等收入者数量较少，在全社会比重较小的情况，中央通过改革个人所得税制度、发展教育事业、提升低收入者的素质和能力、鼓励创新和创业等措施，不断扩大中等收入者规模，引导企业职工工资合理增长，促进城市居民财产性收入较快增加，以逐步形成中等收入者占多数的“橄榄型”分配格局。

　　“调高”，是有效调节过高收入。包括限制垄断企业员工尤其是高管人员的工资、加强税收征管等。国企高管年薪制是从2002年开始实行的，当时规定其年薪不得超过职工平均工资的12倍。但据统计，2009年央企负责人年薪平均已达68万元，早已大大超过了这一比例。为此，国家有关部门出台了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》，进一步规范央企高管的薪酬，并明确有关部门对央企负责人薪酬分配的监管职责。中央明确提出，要加强对收入过高行业工资总额和工资水平的双重调控，严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理。国家税务总局还明确要求加大对高收入者的个税征收力度，将高收入的重要来源的财产转让、利息、股息、红利所得等，纳入个税征管范围。

　　针对收入分配领域存在的问题，中央采取切实有力的措施，多管齐下，着力提高低收入者收入、扩大中等收入者比重、有效调节过高收入，合理调整收入分配关系，促进收入分配由“金字塔型”向“橄榄型”转变，进一步缓解了地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势，促进了社会公平正义。

　　把握完善收入分配制度的新契机

　　2008年，由美国次贷危机引发的国际金融危机对我国经济发展造成很大的冲击，2009年成为新世纪以来我国经济社会发展最为困难的一年。国际金融危机对我国经济的冲击表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击。其突出暴露了我国经济增长高度依赖国际市场，投资率偏高、国际贸易顺差偏大、消费率偏低的问题，使我国转变经济发展方式问题日益凸显。

　　一方面，改革开放以来，对外开放的基本国策促进了经济的快速发展，但我国经济增长也逐渐暴露出高度依赖国际市场的问题，外贸依存度从改革开放之初的9.7%升至目前的60%，远高于世界平均水平。

　　另一方面，内需、特别是消费需求成为发展中的短板。以2009年为例，我国的资本形成率由改革开放初期的32%左右升至46.8%，而最终消费率却由同期的67%左右降至48.6%。这与世界各国投资率平均20%左右，消费率平均80%左右相比，差距十分明显。

　　消费不足的背后，反映出来的是收入分配结构不尽合理的问题。居民收入在国民收入分配中的比重偏低、劳动报酬在初次分配中的比重偏低等突出问题，不仅对扩大内需特别是居民消费需求造成严重制约，也不利于实现社会公平正义、促进社会和谐稳定。

　　国际金融危机形成的倒逼机制，客观上为我国加快经济发展方式转变提供了难得机遇，也为我们更好地把握生产与消费的关系，进一步改革完善收入分配制度，实现社会公平正义，提供了一个重要契机。以胡锦涛为总书记的党中央，紧紧抓住机遇，承担起历史使命，果敢作出加快经济发展方式转变，推动我国经济社会领域进行一场深刻变革的重大决策。

　　2010年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话中明确指出，加快经济发展方式转变是实现国民收入分配合理化、促进社会和谐稳定的必然要求。强调，只有合理调整国民收入分配结构，注重缩小收入分配差距，不断提高居民收入水平，才能使扩大内需获得有力支撑，才能使经济增长、分配合理、社会和谐形成良性互动局面。在加快转变经济发展方式八项重点工作中，胡锦涛突出强调了加快调整国民收入分配结构问题，要求逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，努力提高最终消费率，为扩大内需、增强消费特别是居民消费对经济增长的拉动作用奠定坚实基础。

　　刚刚结束的2011年中央经济工作会议进一步提出，面对复杂多变的国际政治经济环境和国内经济运行新情况新变化，必须继续抓住科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，牢牢把握扩大内需这一战略基点，把扩大内需的重点更多放在保障和改善民生、加快发展服务业、提高中等收入者比重上来。

　　所有这些，在应对国际金融危机、加快转变经济发展方式中，正逐步得到有力的贯彻落实。中央明确提出把保增长、扩内需、调结构有机结合起来，明显加大了保障和改善民生工作的力度。中央制定的应对国际金融危机冲击的一揽子计划和政策措施，主要用于加快民生工程、基础设施、生态环境建设，体现了重民生、促消费的鲜明政策导向。

　　在这当中，党中央坚持以解决人民最关心最直接最现实的利益问题为重点，通过大幅增加就业、社会保障、教育、医疗卫生、住房等领域投入，办了一些多年想办而未能办的大事难事。包括实施义务教育阶段教师绩效工资政策，推进中小学校校舍安全工程，提高城乡低保、基本养老保险等保障水平，实施全国统一的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法，启动新型农村社会养老保险试点，全面实施城镇居民基本医疗保险制度，妥善解决关闭破产国有企业退休人员医疗保险问题，加大城镇保障性住房建设、棚户区改造、游牧民定居、农村危房改造工作力度，等等。这些措施，保障和改善了民生，促进了社会和谐稳定。

　　国家还大幅度增加了扶贫工作的力度。2009年，中央财政扶贫资金投入总量197.3亿元，比上年增加30亿元，增幅和增量均为1998年以来的历史最高水平。2011年11月召开的中央扶贫开发工作会议，对新阶段扶贫开发工作作出全面部署，并进一步将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准。这个标准比2009年提高了92%，扶贫的范围从此前的2688万人扩大到1.28亿人。大幅度提高扶贫标准，把更多低收入人口纳入扶贫范围，是进一步加大扶贫力度的重要措施，更是坚持以人为本，推动科学发展、促进社会和谐的重要体现。□

　　（作者单位：中央文献研究室）