北京为社会组织定编制

　　来源：法治周末

        我国对社会组织“双管体制”的改革已进入深水区，未来如何处理政府于社会组织的关系、形成怎样的新型管理体制，是摆在政府面前的一道难题。

　　法治周末记者 刘惠生

　　1月31日，在北京市民政工作会议上，北京市民政局相关负责人表示，今年起，本市7500多家社会组织的12万名专职工作人员，将拥有一套独立于公务员编制、事业编制、企业编制外的编制体系。

　　清华大学公共管理学院教授、NGO研究所所长王名表示，这是北京为社会组织发展构建新型人事制度的一个尝试，这个思路是对的。

　　“编制”易产生误解

　　1月31日，北京市2012年民政工作会议召开，北京市民政局社会团体管理办公室书记温庆云透露的消息不啻为一个“重磅炸弹”。

　　温庆云介绍，北京今年将建立社会组织专职人员编制体系，把市区两级社会组织全部纳入编制管理。

　　他说，中国有四大法人体系：行政单位的、事业单位的、企业的和社会组织，“前三个都有自己的编制，唯独社会组织没有，今后要把这个编制体系建立起来。”

　　据透露，社会组织编制不同于公务员等编制。后者比较死板，而社会组织的编制体系是灵活的。纳入编制体系后，社会组织的人员编制和工资，将由民政部门根据社会组织的运行情况、人员需求等情况来进行核定。

　　同时，社会组织的机构建设、人员养老保险、生育保险等各项社会保障都将得到完善，社会组织的管理会进一步加强，人员待遇也会有所提高。

　　截至目前，在北京市民政部门登记的社会组织约有7500多家，涉及的专职工作者约有12万人。

　　温庆云说，全市已有近400个社会组织开展了编制体系建设的试点工作。北京市动漫游戏产业联盟是试点单位之一。该组织成立于2009年，是北京区域内从事动漫游戏产业的企事业单位自愿联合发起成立的行业性组织，9名专职工作人员每月平均工资3000元左右。

　　“北京市民政局的举措，主要用意还是在于支持社会组织的发展，解决社会组织面临的一些问题。”北京市动漫游戏产业联盟负责人国女士对法治周末记者说。

　　去年8月，北京市动漫游戏产业联盟向北京市民政局提交一些材料，随后成为北京市推行社会组织入编的试点单位。

　　国女士说，当时他们并不知道自己成了试点单位，后来发现办事的程序有些变化，随后便接到了有关试点的通知。

　　据了解，即将建立的编制体系，是参照事业单位的编制来执行的，有了编制，保险、人事关系、福利待遇会更加规范。

　　现在，该联盟正在对专职人员的档案进行收集规范，以前因为没有人事关系，这些从业人员的档案都在自己的户口所在地，一些人尽管在联盟工作，但档案上还是待业状态，更没有工龄的统计。

　　规范好档案后，该联盟将把这些档案交由民政部门代为管理，同时，将根据工龄等多个条件来核定人员工资，并报给有关部门进一步核定审批。

　　国女士向法治周末记者解释说：“虽然被称为‘纳入编制’，但实际上我们是叫做‘参照国家事业单位编制’，只是个参照，我们也没有成为法律意义上的国家工作人员，该怎么样还是怎么样。”

　　政策试点以来，国女士认为有三点改善是可以感受得到的。

　　首先是社会地位的提升。虽然并不是被纳入国家体制之内，但一说起是有编制的身份，给人的感觉就比较正规。

　　其次，有了编制之后，在办理社保和档案保管方面更加便利。这将吸引更多的人才如大学生、转业军人等进入社会组织工作，能提升社会组织的职业化水平。

　　最后，人事管理更加规范。民政部门经由核定社会组织的资金、管理等情况，可以就工资、标准、职级等方面给他们提供更多的指导。

　　国女士也向法治周末记者强调，我们的工资，并不是民政部门拨款。

　　清华大学公共管理学院教授、NGO研究所所长王名告诉法治周末记者，这在他的预想之内，“编制”只是个名称的援用，本质上北京市民政部门是想要探索创新人事管理制度，不是个消极的举措。“但是我不太赞成用‘编制’这个提法，‘人事制度’就可以了，误解会从‘编制’这个词产生。”

　　这一探索有助于解决当前社会组织工作人员社会保险与养老保险不统一、工资标准不统一、没有明确的身份、没有确定的职级等问题，王名说。

　　清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜告诉法治周末记者，编制形成于计划经济时期，主要用于党政机关、事业单位的人事管理。

　　财政拨款的编制数额由各级机构编制管理部门确定，各级组织人事部门根据编制调配人员，财政部门据此拨款。有了编制，相当于有了“铁饭碗”。

　　邓国胜相信，北京政策的初衷，是为了推动社会组织管理的规范化和正当化。当初国家在体制上缺乏对社会组织的认可。

　　“双管体制”需改革

　　社会组织分为民办非企业单位、社会团体、基金会三类。

　　民政部统计数据显示，截至去年年底，全国依法登记的社会组织已达44.9万个，活跃在教育、卫生、环保、扶贫、灾害救助等各个领域，广泛参与社会管理和服务。

　　但按照中共中央编译局副局长俞可平的估计，实际存在的社会组织在300万个左右。

　　登记数量与实际数量存在如此大的差距，法治周末记者从业内人士处获悉，根源在于政府对社会组织的“双管体制”。

　　民政部2011年“中国社会组织建设与管理”理论研究项目负责人、杭州师范大学医药卫生管理学院副研究员赵映振指出，双重分级登记管理体制的依据在于现行的社会组织管理法规。

　　现行的社会组织管理法规包括《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，其中均规定，社会组织要获得“合法身份”，须先获得所在行业业务主管部门的审批，才能到民政部门登记管理机关申请登记。

　　赵映振认为，政府采取这种管理体制的根源，在于政府对是否应该给予非营利组织信任存在矛盾心理。

　　一方面，政府希望利用非营利组织获取社会资源，帮助其解决社会问题来实现“职能转变”和社会管理；另一方面，在没有足够信息披露和完备的监督机制情况下，政府又担心非营利组织作为一种新的体制外力量，会威胁政府的权威地位和影响社会稳定。

　　“双管体制”的结果是，政府提高了社会组织的进入门槛，有关部门为了避免承担责任而不愿意成为社会组织的业务主管单位，大量民间草根社会组织无法获得合法身份，得不到认可和支持，面临生存困境。

　　北京红丹丹教育文化交流中心主任郑晓洁对此有切肤感受。

　　“红丹丹”于2003年7月在北京工商注册成立，致力于用声音解说技术为视障人提供无障碍文化产品服务，倡导社会为视障人群提供融合性支持环境。

　　在成立之前，郑晓洁也曾咨询过能不能让残联作为北京红丹丹的主管单位，但在当时根本是不可能的，“当时还有人认为我们是反政府组织，我们怎么可能在民政注册？”郑晓洁说。

　　即便是工商注册了，但是郑晓洁没有放弃民政注册的努力。

　　可是，直到现在，“红丹丹”仍没有解决在民政部门的身份问题。

　　郑晓洁说，他们也不知道为什么不能注册，为什么得不到审批？也不知道问题出在哪里，不知道政府还需要什么手续，反正一直拖着。

　　事实上，对于社会组织管理的改革，早已在各地开始。

　　民政部民间组织管理局社团管理一处处长高成运指出，近年来，北京、上海、天津、广东等地纷纷成立“枢纽型”社会组织，发挥其在社会组织管理中的作用。

　　早在2008年，广东省深圳市委市政府办公厅印发了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，创新社会组织登记管理体制，工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织可直接向登记管理机关申请登记。

　　2009年，北京市认定首批10家市级“枢纽型”社会组织。这些“枢纽型”社会组织将成为社团的新“东家”，分别负责某一类社会组织的行业指导，以方便对社团组织的管理和服务。

　　去年11月，广东省民政厅提出，从今年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。

　　这也是我国首次提出摒弃社会组织“双头管理”，实现直接登记的地方改革方案。

　　去年年底，民政部部长李立国在全国民政工作会议上表示，要推广广东经验，支持有条件的地方将社会组织业务主管单位改为业务指导单位。

　　民政部还将继续协调、配合社会化组织三个行政法规的修订工作，做好相关衔接配套工作。

　　高成运认为，从部分地方的探索实践来看，这一做法有利于社会组织现行管理体制的调整和完善，有利于缓解登记管理机关等政府部门的管理压力。

　　但高成运认为，这些地方的探索多是在“登记关口”做文章，而放开登记之后的管理措施却没有跟上来，也就是新的监管体系还没有形成。因此，“社会组织管理体制改革已到深水区。”

　　制定《非营利组织法》

　　王名清楚地记得，2005年北京市在一份文件中提到过“社团编制”这个概念。

　　这份名为《关于设立北京市社会团体编制及其有关问题的暂行规定》中提到的社团编制，是指在社会团体常设机构聘用的专职工作人员的编制。

　　文件对“编制”的界定与此次动作并无实质区别。但是该份文件规定：“社团编制按注册资金核定。所需编制数额由社会团体提出书面申请，并如实填报编制申请表。”

　　也就是说，社会组织可以自己决定是否申请编制。

　　据北京市社团编制处2007年的数据，1996年至2007年近十年间，北京市社团编制处累计向北京市社会团体提供了1800多人的编制，与此对应的是，当时北京市社会团体的数量是近2900家。

　　据此计算，平均每个社团仅有0.62个编制，每个社团编制内工作人员不足1人。

　　时任北京市社团编制处处长殷邯雪表示，大多数情况下，民间组织申请的编制都会获得批准。而民间组织不为员工申请编制的主要原因是出于成本的考虑：给员工申请编制，就得为他缴纳社会保险和住房公积金，这样一来，机构的支出就提高了。

　　邓国胜告诉法治周末记者，正是因为资金困境，这个社团编制后来渐渐淡化。

　　王名认为，此次北京市民政局重提社团编制虽然不一定合适，但仍是一个积极的尝试。“目前来说这还是一个相对公平的制度框架，要不，社会组织的工资总是处于无底线、无上限的状态，肯定是有问题的。”

　　北京市民政局社会团体管理办公室负责人温庆云介绍，截至目前，全市在民政部门登记的7500多家社会组织将由民政部门统一编制管理。社会组织的人员工资标准等将由政府部门核定，但不是强制性的。

　　“类似于最低工资标准，我们会提出一个工资线让社会组织来参照。”温庆云说。

　　接受法治周末记者采访的专家担心，政策虽然不再限制社会组织的编制，但是资金问题不解决，仍会影响政策的执行。

　　邓国胜认为，制定了标准，社会组织却没有钱，标准还有啥用？从更长远来看，建立编制不是社会组织的发展方向。

　　赵映振认为，发展方向在于厘清政府与社会组织的关系，建立培育型管理体制。

　　在法律方面，赵映振建议，制定《非营利组织法》势在必行。

　　当前的行政法规更多强调对非营利组织的控制管理，忽视了对非营利组织的权利保障和发展引导，因此，应制定注重非营利组织行为规范与引导的非营利组织法。

　　赵映振认为，政府要通过部分职能的转移、弱化行政审批权限等方式，更多地进行权力下放，扩大非营利组织的生存空间和公共权力；将政府与非营利组织基于行政命令式的上下级关系，转变为新型的基于契约的合作伙伴关系。