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2005年初，常州市武进区横山桥镇镇政府与常州同济泛亚污水处理有限公司签订了一份BOT（建设—运营—移交）协议，由该公司投资兴建一间污水处理厂，来解决横山桥镇日益严重的污水问题。
然而，污水处理厂建起来后，横山桥镇的河道并没有因此清澈起来，自2009年年底起，住在污水处理厂附近的村民就开始饱受污水外溢之苦，由于在经营上与镇政府有分歧，污水处理厂屡屡关闭进水闸门，越来越多无法处理的污水从窨井中外溢，造成当地多条河流严重污染。村民们为此多次向当地政府反映，区镇两级政府认识到问题的严重性，想尽快回收这间污水处理厂，可双方在回收价格上一直谈不拢。无奈之下，2011年5月，横山桥镇镇政府向南京仲裁委提出了仲裁请求，并于6月3日强行接管了污水处理厂，当地的污染问题才得到了缓解。目前，镇政府与污水处理厂方面在收购价格上仍未达成一致，还在等待南京仲裁委的仲裁结果。但毫无疑问，这起事件已经留下了太多的问号为什么污水处理厂反而成为河道污染的罪魁祸首？BOT模式能否运用到污水处理这样的公用事业上来？在公用事业中，政府的责任和义务又该如何进一步明晰？
快报记者 王玉 文/摄
污水四溢，河流黑臭
“我们是横山桥镇芙蓉地段大沟河、团结河和跃进河周边的村民，横山桥污水处理厂污水经常外溢，河道里的水好像墨汁一样，造成村民不能正常生活用水，天热污水臭气熏天，几十米范围内均能闻到，使人恶心倒胃，水利部门换水也无济于事。我们在3月份向主管部门反映，也向横山桥镇人民政府反映，至今仍未解决。现求助政府能采取措施予以解决，还我们一个青山绿水。”这是2011年5月16日，常州武进区横山桥镇芙蓉地段的70余位村民写给武进区区长周斌的一封求助信。
这封求助信反映的情况是：横山桥污水处理厂不仅不能正常处理污水，其外溢的污水反而严重影响了河水水质，将一条条清澈的乡间小河变成臭气熏天的“墨汁河”。
事实上，早在2009年底，横山桥镇居民的正常生活就被黑臭的河水搅乱了。横山桥镇朝阳村钱家桥村民小组队长顾小昌向记者回忆起近两年来的“痛苦”岁月。团结河、跃进河、大沟河相连，流经芙蓉村委陆家村、朝阳村等村落。小河边遍布着小块小块的菜地，住在河边的近千户村民，习惯于用河里的水灌溉田地，洗衣、洗菜。在河道里，人们还搭起了围网，用来捕捉小鱼小虾。这种生活习惯世代传承，可从2009年开始，这些小河里原本清澈的河水开始发黑变臭，不仅用不起来，闻闻都受不了。
顾小昌家就住在距团结河十米不到的地方，“受灾”严重。“天气热的时候，根本不敢开窗，就是隔着窗户，还是能闻到阵阵臭味。这河水就像墨汁一样，黑乎乎的，河面上还漂着红色油污，既不能浇菜，也不能洗衣。没办法，我们只能用自来水浇菜，紧靠着河道的菜也被污染了，有的发黄枯萎，有的干脆死了。河里的小鱼小虾也都死光了。”臭味实在太大的时候，政府就会换一次水，污染会暂时得到缓解，可用不了几天，就会变回原来的样子。
据常州本地媒体2010年4月1日报道，2010年1月，一场大雨过后，紧靠横芙路的一个鱼塘一夜之间成了黑水塘，塘里漂满死鱼。一个多月后，与鱼塘一路之隔的跃进河一公里多河段的河水也是乌黑一片。又过了一个星期，让村民们更震惊的事发生了七八口紧靠鱼塘、小河的水井水质开始变黑、变臭。村民们用井水洗过的衣服，晒干了仍有一股恶臭味。
污水处理厂是元凶？
村民们先后向横山桥镇镇政府和武进区环保局反映，“上面的人来了一批又一批”，然而村民们却始终没有得到任何一个部门的答复，只是隐约打听到，水污染与横山桥污水处理厂有关。可污水处理厂是处理污水的，怎么反而会污染河水井水呢？
当地村民顾小昌认为，污染河水井水的元凶，就是横芙路附近窨井里溢出的污水。“村口附近的窨井口经常往外冒黑水，尤其是下雨天，汩汩地往外冒，有时喷出的黑水有几十厘米高。这些黑水直接流入河中，在河堤旁的台阶上，还形成了黑色的小瀑布。”他带着记者来到跃进河边的花坛边上，记者看到，这些曾经形成小瀑布的台阶，已经被染成了铁锈色。“这痕迹消都消不去。”另据常州当地媒体报道，2010年1月下旬，钱家村村道入口处一个写有“污”字的窨井盖突然被冲开，大量污水从窨井口喷了出来，短短一个多小时，附近路面就全部淹没在污水中。居民们不敢开门，空气中夹杂着一股恶臭。随后几天，从窨井口冒出的污水不曾断绝，在村里四处蔓延，将横芙路通往钱家桥村委的一条村道全部浸没。村民的菜田、麦地也一度被污水浸没。
为改善水质，2010年3月和2011年3月，横山桥镇政府先后出资30余万元进行治理，给污染的河道清淤换水，但没过多久，河水又被染成了黑色，因为污水还在源源不断地从窨井口溢出来。无奈之下，镇政府只能把路边50几个窨井全部加高，想以此来减少污水外溢。“一些在村民家门口的窨井，就直接封死了，其余在路旁的50几个窨井，都加高了80厘米左右。”横山桥镇水利站站长朱献军介绍说，“这是不得已而为之，只能暂时缓解污水外溢。”在横芙路两侧，记者看到了这番“奇异”景象，路旁的窨井全部高出地面近1米距离。“我想这种窨井设计，全国大概只有我们这儿有吧，”朱站长自嘲道。
政府接管，污染缓解
在去年5月18日接到70余位村民的联名信后，武进区政府高度重视，立即发文要求武进区环保局、水利局、住建局成立调查组，联合对水污染一事进行调查。
武进区环保局、水利局、住建局出具的三份调查报告显示，村民们反映的情况属实，污染起源于横芙路污水管网内污水外溢，造成团结河、跃进河河道严重污染，并影响到太湖支流三山港的水质。而导致污水管道污水外溢的原因是：横山桥污水处理厂以进水超标为由限量进水，关闭进水闸门，拒绝处理污水。调查发现，横山桥镇政府与投资方在污水处理厂的运营管理上，长期存在意见分歧，几经谈判均未达成共识。考虑到当时正处用水高峰，且投资方多次故意违法，水利部门建议，由政府组织力量临时接管横山桥污水处理厂。去年6月3日，武进区水利局开始对横山桥污水处理厂进行临时接管。
可喜的是，自政府接管污水处理厂以来，横山桥镇再也没出现过污水外溢现象，同时，横山桥镇镇政府将河道中的污水抽进污水管网处理，并开闸放水，将三山港干净的水引入团结河、跃进河和大沟河。如今，曾经的“墨汁河”已基本恢复了正常的水体颜色，也闻不到异味，小鱼小虾又出现了，村民们也开始在河边洗起菜来了。
埋下隐患的特许经营
为什么本应流进污水处理厂的污水却四处漫溢？为什么长久以来问题都得不到根本解决？污水处理厂怎么反而造成河道严重污染？又是由何许人在经营管理？污水处理厂方面又怎会与镇政府“长期存在意见分歧”？这一切的疑问，都要从一份“神奇”的特许协议说起。
时间退回到2003年，那时横山桥镇已拥有不少毛纺、化工企业，每日的污水排放量已达到3000吨左右。经济快速发展的同时，污水处理也成了大问题，镇里迫切需要一家正规的污水处理厂。几经接触，横山桥镇政府与上海同济环保实业有限公司达成合作意向，并于2005年1月13日正式以BOT（投资—经营—移交）形式签订了特许经营权协议，由上海同济环保实业有限公司在常州设立项目公
司常州同济泛亚污水处理有限公司（下称同济公司），对横山桥镇的污水处理负责具体运营，特许经营的年限为30年，经营权到期后，投资方要无条件将污水处理厂移交给镇政府。作为配套设施，横山桥镇镇政府负责污水管网建设。
双方签署的BOT协议规定：由同济公司投资1600万元，建成一家日处理能力为10000—15000吨的污水处理厂，镇政府以每吨1.15元的价格付给同济公司污水处理费，正式运营第一年，日污水处理量须达7000吨，第二年须达8000吨，第三年以后要达到1万吨以上，即使实际污水量达不到该标准，镇政府也须按照此标准付给同济公司污水处理费。协议附录五第十三条规定，“对于属于因进水水质超过进水标准或严重超过进水标准造成的出水水质不能正常达标，引起项目公司与环保执法部门之间发生的行政处罚纠纷，甲方（镇政府）将负责出面协调相关关系，免除项目公司因此所承担的行政处罚责任。如因此发生实际行政处罚或罚款，甲方将于下一月向项目公司支付的污水处理费用中一并予以等额补偿。”这也就是说，如果收集的污水超过了污水处理厂的标准，并导致处理后的污水不达标，污水处理厂是免责的。但特许经营权协议附录五中的第十一条同时规定：“当进水水质严重超过进水标准时，项目公司有义务保证尽职处理所有的污水。”也就是说，即便收集的污水超标，污水处理厂也不能撒手不管，任由管网中装不下的污水四处漫溢。
从“双赢”到争执不下
既然污水处理厂关系到百姓日常生活，为什么不能由政府直接出钱来建？谈到为何要采用这种BOT模式，横山桥水利站站长朱献军说，当时镇政府考虑到，若同时建设污水管网和厂区，投资至少需要4000万元，财政吃不消。“如果只是建污水管网，投资额减少了一半，而且付给对方的每吨1.15元的污水处理费，也包含在了居民缴纳的水费中，等于说，这部分费用政府不需要贴一分钱。”
这种前期省钱的BOT治污模式，被武进区政府作为一项“战略性决策”，运用于牛塘镇、遥观镇、漕桥镇、横山桥镇等乡镇污水处理厂的建设中。政府方面的想法是，以此改变污水处理项目长期由政府投资建设，再由隶属于政府的事业性单位负责运行的模式，把单纯的政府行为转变为企业主导的市场行为。“这样不仅可以减轻财政压力，转嫁了项目风险，还有利于吸收国外先进的技术和管理经验，迅速提高污水达标率，而投资方也可以依靠收取污水处理费等方式获利。”按照当初的设想，BOT模式可以帮助政府和企业获得双赢。
但理想不等于现实，看似双赢的BOT协议，在履行过程中却出现了种种预料之外的问题，也为污水处理厂反成污染大户埋下了祸根。
争执一：
为何迟迟不验收？
2006年6月，横山桥污水处理厂完成土建工程，但按照横山桥镇镇政府的说法，“同济公司在未告知横山桥镇政府的前提下，对单项土建工程履行了质量验收，但消防、设备安装以及《建设项目竣工环境保护验收管理办法》和《建设项目环境保护管理条例》规定的‘三同时’验收均未组织或进行。”
鉴于污水处理的紧迫性，根据同济公司的申请，武进区环保局同意了横山桥污水处理厂于2007年5月29日进行试运营，时间为3个月，并明确要求同济公司及时完善竣工验收手续。但在2007年7月10日，同济公司以“横山桥镇的污水收集管网至今尚未全部建成，日处理废水只占设计处理能力的27%”为由，申请项目竣工验收延期到2008年5月底前。但到了2008年5月30日，同济公司又以基本相同的理由，申请污水处理厂的试运营期延迟到2009年12月底。
2009年8月13日，横山桥镇镇政府正式致函同济公司，以“迟迟未能通过竣工验收”为由，要求终止特许经营协议，对方没有回复。同年9月28日，镇政府第二次发函，并说明“若同济公司在2009年10月10日前未作出书面答复，镇政府将终止特许协议，并按协议条款进行资产评估，办理结束手续。”
10月4日，同济公司终于派项目负责人孟建平到横山桥镇交付了书面回复，但称自己没有违约，对于镇政府提出的回购污水处理厂一事，双方没有达成一致。
污水处理厂为何迟迟不验收？记者电话联系了孟建平，他告诉记者：“早在2006年6月，土建工程已经进行了竣工验收。但由于污水管网建设远远不足要求的50公里，只有10公里左右，导致收集到的污水量不足，达不到环保验收的负荷要求，所以才没有进行环保验收。”
对此，横山桥镇水利站副站长胡其介绍，污水管网建设从2005年年底投标开始，建设进度一直都是按照原先规划进行的。
争执二：
污水四溢谁之责？
争执终于进一步升级。
2009年9月，横山桥镇镇政府停止向同济公司支付污水处理费。同年11月24日，镇政府第三次发函要求终止协议，但同济公司没有回复。12月18日，镇政府正式向同济公司发出律师函，要求15日内向镇政府移交污水处理厂。
双方僵持不下，到了2010年年初，横山桥镇芙蓉地段便开始经常出现污水外溢的情况。“由于芙蓉钱家村地势最低，一到下雨天，从各企业收集的污水就会从窨井里溢出来，”横山桥镇水利站副站长胡其解释道，“就是因为污水处理厂经常关闭闸门，不对污水进行处理，管道装不下了，污水便从窨井口溢了出来，造成了河水污染。”
对此，污水处理厂方面的孟建平予以否认，“根本不存在漫溢之说”。据他介绍，2010年年初发生的污水外溢事件，是因为污水管突然断裂，造成大量没经过处理的污水直接流入河中。至于村民反映的河水经常发黑发臭，孟建平表示：“河道污染由来已久，原因很多，不能简单怪责于污水处理厂。”据他估算，横山桥镇每日生活污水和工业污水排放总量大概有2万5千吨，而流入污水处理厂的污水量每日只有两三千吨，大量污水得不到收集。
争执三：
关闸门有理吗？
横山桥镇镇政府出示的一系列情况报告中，反复提到污水处理厂经常以“进水瞬时超标”和“雨天水量过大”为由，擅自拉闸停运，造成管网污水外溢，多次造成二次集中污染。“尤其是今年上半年，关闭进水闸门频率越来越高，外溢事件越来越多，村民们意见越来越大，”横山桥镇水利站副站长胡其说。
“协议中明确规定，如果发生水质超标现象，项目公司有义务保证尽职处理所有的污水，所产生的额外费用，由镇政府另外支付。”横山桥水利站站长朱献军说，“而同济公司动不动就关进水闸门，不处理污水，这不是违约是什么？”
对此，孟建平予以了否认，“这就是双方对‘尽职处理’的理解不同了，我们确实是尽我们所能处理了，但有时进来的水质超标实在太严重，曾经连续三天指标超两倍，处理时间必然要长一些，等这些水达标后才能排放掉，让后面的水进来。而且，进水量有时突然会从1000吨增加到2000吨，处理池中的微生物量不够，微生物培养需要一个过程，这期间，污水的处理速度自然会慢一些，但不能因此就说我们没有尽职处理。”
政府回购，价钱谈不拢
回购一事久拖不决，解决污染问题却一刻也拖不得。无奈之下，去年5月，横山桥镇镇政府向南京仲裁委提起仲裁，要求解除特许经营协议，对污水处理厂进行资产评估，由政府回购。仲裁期间，污水处理厂由武进区水利局临时接管运营。
据污水处理厂现任厂长李丹介绍，水利局接管后，发现厂内很多设备破旧不堪，缺少维护保养。于是，政府出资，维修、改造、更换了一些设备，增添了回转式格栅清污机、化学除磷设备等，大幅度提高了污水处理效率。
但污水处理厂的问题仍然还没有完全解决，眼下，同济公司和横山桥镇镇政府最大的分歧在回购价上。镇政府的想法是，请专家来估价，在评估价的基础上，再给予一定的补偿。但同济公司并不同意，“评估是按照当时的造价进行的，而我们是经营性资产，要承担风险的，比如等待期的损失、六年来的利润，回购所涉及的税费等等，都要折算进去，”孟建平说。这样一来，双方在回购价上就相距甚远，一直谈不拢。镇政府认为同济公司漫天要价，同济公司则觉得镇政府出价太低。
目前，双方都在等待南京仲裁委的仲裁结果，以决定下一步该怎么走。
BOT模式的冒险主义
记者从武进水利局了解到，目前，武进区的污水处理工程运营模式主要分为政府融资建设，企业化运营管理、BOT（建设—运营—移交）、政府资助，民间企业投资自营、TOT（移交—运营—移交）、托管运营等5种模式，政府投资的污水处理厂占总数一半左右。在具体运作过程中，五种模式均暴露出了共同的弊病由于乡镇财力有限，管理体制不顺，缺乏专业技术人才，导致运行效率和管理水平偏低，少数污水处理厂由于处理技术不过关，成为潜在污染源。
武进区水利局一位不愿透露姓名的领导介绍说，由于地方政府技术、财力不够，前几年，在公用事业领域中，政府方面省钱省事的BOT模式比较常见投资方先投资建设，运营25—30年后再无偿转让给政府。但投资方作为成熟的企业，相对于处于学习中的地方政府，处于强势地位。因此，协议条款往往有利于投资方，有些甚至属于霸王条款，这也为投资方撂挑子导致污水处理反成污染源埋下了隐患。
他分析道，横山桥污水处理厂可以成为经典案例，政府付出了资金和环境的双重代价，投资方却在建设过程中偷工减料，导致污水处理厂经常不能正常运营。
运营中，投资方说进水水质超标就敢直接关掉闸门，任由污水收集管网中污水四处漫溢，导致河道水体污染。而在政府要求与投资方“离婚”时，对方又采取了拖延战术，一拖再拖，以此来争取更多的赔偿。
痛定思痛，2009年6月，武进区政府出台文件，要求全区各乡镇由政府出资收回所有民间投资的污水处理厂，这位不愿透露姓名的水利局领导表示，争取到明年年底，所有的生活污水处理厂都要收归到政府手中。
“实践证明，污水处理厂并不适合BOT模式，横山桥的个例就是惨痛教训。”他说，“但并不能因此而指责横山桥镇镇政府，他们也是摸着石头过河，这个教训，是经济转型发展过程中必然要付出的代价。”
公用事业需政府尽责
针对地方政府在公用事业中的责任和定位，常州市发改委一位官员指出，涉及民生的公用事业有其特殊性，如供水、供电、环卫、污水处理等，不能交给市场。在横山桥污水处理厂事件中，也不能一味指责投资方，难道当地政府就没有责任？说到底，还是政府监管和投入不力。
近几年，“公用事业市场化改革”成为一时之风潮，但很多公用事业在市场化过程中都出现了种种问题。公用事业要更多考虑民生，而不是追求利益。但企业天然逐利，在涉足公用事业时，往往就会只顾赢利不顾民生。这时，就需要政府在旁监管，不能撂挑子、卸包袱。
为什么一些地方政府偏好于将公用事业推向市场？这位官员道出了其中奥秘政府不想投入，因为这种公用事业看不到明显政绩，资金投入又是无底洞，推给市场是最省钱最省事的办法。“不是什么项目都能招商，尤其是公用事业，政府更肩负着推脱不掉的义务和责任，”这位官员说。
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