“小产权”倒逼“大产权”

　　“小产权房”的未来走向，取决于集体土地用地的制度改革方向和步伐。

　　本刊记者/崔晓火

　　在《土地管理法》修改和《农村集体土地征收条例》酝酿出台之际，2月，国土资源部（以下简称“国土部”）对“小产权房”再亮黄牌，具有明显的警示意味。

　　2月21日，在国土部举行的新闻发布会上，国土部执法监察局巡视员王宗亚被问及“小产权房”的问题时强调，“小产权房”不受现行土地制度保护，不得确权发证。王宗亚还进一步表示，2012年国土部将联合相关部门在“小产权房”问题相对突出的城市开展试点清理，并以此为基础，为启动全面清理“小产权房”工作做好政策和制度的储备。

　　事关集体土地产权利益的“小产权房”，由于修法在即，可能成为集体用地权利认定的一块试金石。也因此，“小产权房”在敏感时刻再次被推上了风口浪尖。

　　“清理”了两年

　　2月21日王宗亚的表态，已经是一个月内，国土部第二次提及针对“小产权房”的清理行动。在2月16日召开的全国推进构建国土资源执法监管共同责任机制座谈会上，国土部国家土地执法监察局局长李建勤也曾做过类似表述。可是，上述官员并未透露试点城市和处理现存小产权房的方式。

　　近年来，国土部一直将“小产权房”清理列为工作重点。2010年年初，国土部联合住房和城乡建设部等14个部委成立了“小产权房”整治处理领导小组，旨在摸清全国范围内“小产权房”的实情，制定清理工作方案。

　　2010年3月全国“两会”期间，国土资源部部长徐绍史在列席全国人大宁夏代表团审议会议期间表示，多部委联合进行的“小产权房”摸底调查工作，在一年左右的时间内可出结果。

　　然而，这一本应按计划完成的调查报告却迟迟未公布。据一位中部省份的国土部门人士透露，这是因为两年来，摸底调查的工作推行不力。国土部甚至还未完成对全国小产权房存量的统计。

　　在国土部2011年的调研计划中，开展小产权房问题专题调研还被列为“司局层面调研计划”之一。该调研计划显示，国土部原计划在2011年的第二、三季度，分重点、分区域、分类型选择若干城市进行调研，摸清重点城市小产权房分布、规模、销售、入住群体、利益分配等情况，为研究出台小产权房问题处理措施意见提供支撑。

　　有报道称，国土部本希望通过选择部分城市，先行展开“小产权房”清理试点，并对“小产权房”的关键数据进行统计。然而，试点城市的选择工作遭遇了地方的阻力。江浙地区某重点城市就拒绝成为国土部的试点城市。

　　“地方政府和国土部的利益需求是不同的，”国土资源部土地勘察测绘院副总工程师邹晓云接受《中国新闻周刊》采访时表示，“地方因经济利益诉求而对‘小产权房’模棱两可，国土部则要对农地的总量控制负责。”邹晓云说。

　　接受《中国新闻周刊》采访的地方国土部门人士透露，从多次“清理小产权房”的效果来看，最新一轮“小产权房”清理在地方的压力下，也可能无法推进。

　　上述人士还透露，国土部尽管对“小产权房”再度强硬表态，但其仍暂时“找不出办法”。

　　此前，深圳、南京和北京等城市，都已经在探索合理解决“小产权房”的路径。对正在建设中的、已建成但尚未交易的、已经交易但购买人群符合保障房申购条件的“小产权房”，有些城市申请纳入保障房系统。这些做法也可能被国土资源部借鉴。

　　但由于小产权房的性质认定和处理方式涉及农村集体土地产权权利、地方政府与村镇两级基层组织和政府的利益分割，以至处理方向目前只停留在讨论阶段。现存的“小产权房”和其住户究竟将面临何种命运，目前无法确定。

　　小产权，大产权

　　按照现行《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，“小产权房”所在的土地为农村集体所有，允许农户自用，不允许上市流通。然而在现实中，这一限制由于农民自发寻求土地的利用价值而屡被突破。

　　地方政府中，北京市是最早向中央政府申请在农村集体土地上建设保障房的。这一做法，被外界看作是北京重新赎买保障性安居工程建设供地的尝试。2011年，国土部与住房和城乡建设部也在北京市的坚持下，批准用地紧张的一线城市北京、上海，率先成为允许地方试点集体土地建设租赁房的两座试点城市。

　　2009年6月，深圳市通过《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，通过将全部农村集体土地一次性转为国有土地的方式，一举“跳过”了辖区内近2亿平方米的“小产权房”的合法性难题。2012年1月，南京郊区的“小产权房”项目七彩星城，在开发商向国土部门“补交”土地出让金之后，取得了国有土地使用证，成功“转正”。

　　现行《土地管理法》规定，集体土地用于建设时，不管是否属于公共利益需要，尤其涉及经营性用地需要进行出让时，只有被先征为国家所有这一条“通道”。

　　2012年，国务院法制办已经就《土地管理法》修改成立了联合工作组。2月，国土部原专职国家土地副总督察甘藏春已调任国务院法制办副主任，分管有关农村集体土地征收的法文起草。这一次，农村土地产权制度改革与建设、集体土地征收征用与补偿制度改革、集体建设用地流转制度建设等都将成为法律修订的重点。

　　同样在2月，国务院常务会议也将制定出台《农村集体土地征收条例》列为今年的重点工作之一。而“小产权房”的未来走向，将取决于集体土地使用制度改革方向和步伐。

　　2011年全国“两会”期间，民进中央曾联名建议修改《土地管理法》，删除该法中集体土地所有者既不具有购买国有土地，也不具有出卖自己所有的集体土地的权利“与宪法规定相抵触”的内容。

　　在不少关注土地制度改革的学者看来，农民对于在集体土地或宅基地上修建的房屋拥有合法的所有权和使用权，因此作为该村的一员，农民本应主动地参与经营农地流转和集体土地入市，并有权享有合法的经营权，从而获得收益。

　　“土地所有权应该是平等的，那相应的所开发房地产产权也应该是平等的。”多年研究土地经济与土地价格的中国农业大学土地资源管理系主任朱道林向《中国新闻周刊》表示。

　　中央党校国际战略研究所副所长周天勇也认为，在人口集中的大村子、小集镇、小城镇、城市郊区，允许建设多层的所谓的小产权房，有利于建成一个重要的补充性的土地供应市场，对目前的大产权房的房价上涨形成抑制。

　　“合理解决小产权房的合法化问题，还需要从法律制度的根本上考虑。涉及集体土地制度改革的问题，不是《土地管理法》修订所能够解决的问题。”朱道林对《中国新闻周刊》说。 ★