浅谈人民陪审员制度的价值与完善

　　论文提要：人民陪审员制度是我国一项重要的社会主义民主政治制度，也是党的群众路线在人民司法工作中的具体体现。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》及相关配套制度施行后推动了我国人民陪审制度的发展，使陪审有法可依，并进一步明确了人民陪审员的权利与义务。但时至今日，社会各界对人民陪审员制度的存在价值认识仍不明确，加之该制度在实施过程中显露出了许多问题，对其“废存”问题仍争论不休。本文以社会主义法治理念为指导，结合司法民主、司法为民的要求对人民陪审制度的价值功能从九个方面进行了阐述，并从现实出发分析了我国人民陪审制度存在问题，进而提出了完善我国人民陪审制度的具体建议。全文字数共8141字。

　　关键字：人民陪审员 价值 完善

　　人民陪审员制度是我国司法机关吸收非职业法官参与案件审理的一项重要的司法制度，是落实司法民主、司法为民理念的重要举措，同时人民陪审员所代表的大众思维模式也是对法官职业思维的理性监督和制约。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》、《人民法院组织法》、三大诉讼法、《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》、《最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》以及2010年1月14日起施行的《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》等一系列规范性文件的颁布实施，为有效落实人民陪审工作奠定了一定的制度基础。但因为方方面面的原因，人民陪审工作在实际运行中仍存在诸多问题，以致产生了人民陪审员制度的“废存”之争。笔者对此支持“保留说”，并认为亟需在立法与司法实践中对该制度加以完善，使其更加适应公正司法的现实需要。本文拟就我国人民陪审员制度的价值进行探讨，根据其现实运行状况来分析检讨该制度存在的问题，并对该制度的完善措施提出自己的一点建议，以求抛砖引玉，赐教于同行。

　　一、人民陪审员制度的价值功能

　　第一，司法为民价值。

　　司法为民是人民法院密切联系群众的时代要求，是“公正与效率”工作主题的基本价值取向，是检验审判工作法律与社会效果的新尺度，也是人民法院优良传统的新发展，充分体现人民意识。人民陪审员制度是法院审判活动中的一项重要司法制度和一种审判组织形式，其遵照一定程序吸收普通公民参加案件审判活动。这一制度的建立与落实，既拉近了人民法院与人民群众的距离，增进了感情，又让当事人通过诉讼体会到了现代司法文明，也使司法为民的现代司法理念真正贯彻落实到诉讼活动之中。同时，也促进人民法院牢固树立司法为民的核心思想。

　　第二，司法民主价值。

　　国家的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家和社会事务。而作为对审判工作实行社会监督的一项民主管理制度人民陪审员制度则“可以把人民本身，或者至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是把领导社会的权力置于人民或者一部分人民之手。”1这既保障了审判机关的正常的运转，又避免了司法的偏袒专横，保障了审判的民主性。人民陪审员制度把公民中的代表推荐到审判席上，与审判员共同代表国家行使审判权，使审判机关真正成为为人民，为社会服务的机构，而不是凌驾与人民之上的“衙门”。它是人民群众参政议政，当家作主的重要体现。实行人民陪审员制度是实现人民参与审判活动的最有效最直接的途径，是实现审判工作的政治效果，社会效果和法律效果相统一的重要渠道。

　　第三，司法公正价值。

　　公正是司法的首要价值目标，是人民法院审判工作的生命线和永恒主题，也是我国司法制度改革的一项基本目标。要实现这一目标，我们需要做的事情很多，但是建立行之有效的人民陪审员制度不失为一项重要的措施。其一是有利于促进司法公正。人民陪审员参与审判案件，注重从社会大众的角度以社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，矫正法官的职业偏见，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。其二，人民陪审员参加审判可以推进有关诉讼规则的确立。其三，中国是一个人情社会，历来是“重人情，轻法治，”人民陪审员参加审判可以在一定程度上抑制法官先入为主的内心确信与偏见，有利于遏制办人情案、关系案等偏私现象的发生。

　　第四，司法独立价值。

　　由一般民众参与司法审判，可以促使合议庭摆脱过多的行政干预以及法院内部上级领导的干预。因为民众头上并没有乌纱帽，因此可能并不害怕因拒绝干预而丢乌纱帽的危险。如果裁判的意见是由法官与陪审员共同作出的，至少可以减轻法官在作出裁判时所实际承受的来自各方面的压力，法官可以以裁判需要由合议庭集体作出为由，而抵制外来的干预。人民法院依法独立行使审判权是我国宪法的一项基本原则，是司法公正的一项重要保障。但是我国的司法实践中，法官在办案过程中受到的干扰是多方面的。而人民陪审员参与审判，有助于法官在审判过程中抵制这些来自于方方面面的干扰，实现法院的依法独立审判。陪审员的“临时身份”有助于避免来自合议庭外部的干扰，也给法官提供了抵御对案件干涉的充分“理由”。

　　第五，司法监督价值。

　　民众作为陪审员参与审判，并不仅仅只是体现抽象的司法民主的意义，而能够体现具体的民主监督的内容，更加有利于加强对法官的监督。一方面，通过陪审员与法官共同审判有利于督促法官严格执法，也有利于促使司法进一步公开，防止司法的“暗箱操作”现象。另一方面，陪审员与法官共同审判也有利于减少司法腐败，保障司法的民主公正。因为，“如果参与审判的法官只有一个或者都是与其关系密切的同事，那么该法官敢于贪赃枉法的机会较大，但是如果一个法官与数个与其不相识的陪审员共同审判，则该法官在各种诱惑面前必然要三思而后行。”2陪审制通过吸收民众参与审判过程，将认定事实和适用法律共同合议，这就可以形成一种内在的民众监督机制。在一定程度上可以遏制法官滥用职权及以权谋私、权钱交易的行为。因此有学者指出：陪审员是参加国家司法审判的第三只眼睛。3

　　第六，司法权威价值。

　　实现司法公正是树立司法权威的前提，司法权威是实现司法公正的保障。人民陪审员大多在群众中间享有较高威望，他们参与审判，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使得当事人对法院裁判确定的义务依法自觉履行。人民陪审员在实际参与审判的过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行宣传，有利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威。

　　第七，知识弥补价值。

　　一些陪审员具有特殊的生活经历、专业和技术特长，可以在审判中从不同的角度分析案情、提出意见，从而弥补法官知识、经验的不足。尤其是陪审员参与审判，可以将民众所具有的善恶观念、是非观念带进审判过程并以此对案件作出判断，这就是有利于帮助法官克服其有可能出现的官僚色彩。同时，人民陪审员参与审判与法官共同讨论、集思广益，充分发挥陪审员的专业特长，以及用社会视角观察问题、分析事物和独有的判断力，从而可以减少司法裁判中的独断专行现象，防止错案的发生。

　　第八，法制教育价值。

　　任何审判制度都具有教育功能，人民陪审员制度则具有特殊教育价值。公众的法律知识和法律意识，是衡量一个国家法治水平的重要标志之一。人民陪审员通过直接参与审判活动，亲身经历有关诉讼程序、证据采纳规则、审理裁判过程以及法律适用等，相当于自己接受了一堂生动的法制教育课，不仅可以学到许多法律知识，而且从亲身经历的案例中获得启发和教训。“人民以陪审员的资格参加审判，也能受到国家的管理教育，受到严格的遵守法律锻炼，他们还把自己参加审判所受到的教育锻炼输于广大人民。”4由于人民陪审员来自于社会大众，案件结束后还要回到大众中去，他们可以通过向其他群众讲述自己陪审的经历，以及他们从中获取的法律知识传播给更广泛的人们，从而对全社会起到普法宣传的教育功能。而这种教育方式比单纯的教条宣讲大呼口号却丰富得多，可谓事半功倍。因此，审判法庭可以说是一所内容丰富范围极广的普法教育课堂。陪审员制度对于增进公民的法律知识具有很好的促进作用。

　　第九，司法效益价值。

　　在法治社会中，法律的价值在于有效调整社会关系，促进社会和谐，而且法律得到民众的尊重和执行。在社会主义法治理念中，司法的最佳效益在于实现政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。在我国，现代法律体系植根和发展的时间并不长，而且地区发展极度不平衡，作为“民间法”的乡土秩序广泛存在并在一定程度上影响着人们的行为模式，在建设社会主义法治国家的过程中，国家正式的立法以及相应的司法、执法活动可能冲击甚至严重破坏乡土秩序，从而带来知识分离、法律多元、社会失范等问题。5人民陪审员参与审判，并根据他们自己基于生活经验而获得的深思熟虑的个人信息而对案件事实作出判断，在一定程度上有利于抑制专业法官囿于专业的视角所出现的某些偏向，从而使法律的适用更为贴近人情世理，作出的判决更容易被公众所接受，并有利于国家法对民间法资源的吸收，近进而促进司法和谐，提高司法效益。

　　此外，人民陪审员参与审判还有利于促进案件调解结案，缓解基层法院审判人员的不足，增加审判的亲和力等价值功能。

　　二、现行人民陪审员制度存在的问题

　　第一，人民陪审员制度缺乏宪法依据，立法层次不高。

　　宪法作为国家的根本大法，应对一国的基本经济政治制度和公民的基本权利义务等作出明确规定。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。而现行宪法未对陪审制度作出任何规定，其至今虽已作了多次修正，但均未涉及人民陪审员制度。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》是迄今为止第一部专门规范人民陪审员制度的单行法，但该规定只是全国人大常委会对陪审制度所作的粗浅规定，不仅立法层次不高，而且在很多方面也不完善。而最高法人民法院、司法行政部门后来相继颁布的相关法律文件也因立法权限问题，不可能对该制度有系统、完善的规定。这在当今以依法治国为基本治国方略，以民主政治建设为基本纲领的形势下，人民陪审员制度不能不说存在立法上的重大缺陷。

　　第二、人民陪审员的选任缺乏广泛性。

　　人民陪审制度的本质是国家通过让未经法律训练的普通民众参加审判，使其凭借自身朴素的善恶感、是非观对案件做出判断，扩大司法民主，监督审判机关的审判活动，使法律适用更加合情、合理、合法，最大限度地接近人民。6因此，陪审员的选任应强调其广泛性、代表性。但实践中，人民陪审员的来源往往被自觉不自觉地限定在一定的范围内，缺乏广泛性、代表性，且陪审员的标准一般是文化素质和学历较高者。还有的地方特别注重让人大代表、政协委员、机关干部担任陪审员，结果形成了 “精英”、“干部”陪审员制。这些做法显然与陪审制度的本意相佐，也难以体现司法的民主性与社会参与性。比如笔者通过对竹溪县选任的人民陪审员的职业构成进行分析发现，大多来自政府、政协、教育、卫生、林业、群众团体等部门和行业，而该县是山区农业县，农民占总人口的80以上，但农民陪审员明显不足，在发挥特长上势必受到限制，在庭审中也不能充分发挥人民陪审员来自群众，了解民情，代表民意，克服法官思维定势，使司法更加贴近民众生活的优势。

　　第三，人民陪审员“陪而不审”、“合而不议”现象严重，工作积极性不高。

　　由于目前有的人民陪审员文化和业务素质不高，缺乏相应的法律专业知识，虽然法律规定与法官拥有平等的评议和表决权，但他们往往信服于法官的专业知识，加上自身参与意识不强，不愿意承担责任，从而自然地对法官产生一种权威屈从心理，在庭审、评议和表决过程中往往遵从法官的意志，表现出无主见地随声附和，使陪审变成了“陪而不审”，使合议变成了“合而不议”，由法官个人说了算，致使陪审员实际上只起到“陪衬”作用。再者由于陪审员本身的不足及法院系统本身对陪审制度认识不够，致使法院很少积极主动实行陪审，认为这样又花钱又费力，而且有时还妨碍他们正常工作。有的法院虽邀请了陪审员参加审判，但只是走形式，陪审员的意见往往不被采纳，加之多数陪审员有自己的“本份”工作，不愿为陪审牵扯过多精力，有的单位领导只重视部门利益，对职工参与陪审支持不够。加之陪审员的补贴落实不到位，长此以往陪审员丧失了参与审判的积极性，多是虽然参加了审判也是走走过场，总遵从法官的意志。因而“陪而不审”、“合而不议”的现象十分严重，陪审积极性普遍不高。

　　第四，对人民陪审员的监督机制不够健全。

　　我国将人民陪审员赋予了与法官同样的审判权，权力和义务应该是对等的，但在现实中，对人民陪审员的监督显然有所失衡。由于部分陪审员部门意识、行业意识、人情意识过强，法律意识、大局意识不足，有时会对案件的正确审判造成不利影响，甚至会导致错案的发生。加之由于陪审员不是专职人员，在陪审工作中没有法官所受到的错案追究、纪律处分、政治前途等多重制约，更容易产生腐败。而《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》中对“无正当理由，拒绝参加审判活动，影响审判工作正常进行的；违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或其他严重后果的”只是免去其职务，没有更细化的监督处分规定，对其陪审工作的监督制约和责任追究机制不够。而《最高人民法院关于人民陪审员管理办法》第三十五条中人民法院可书面建议人民陪审员所在单位给予处分的规定缺乏刚性和可操作性，实际效果也不佳。

　　三、完善我国人民陪审员制度的建议

　　（一）恢复宪法地位，完善陪审立法

　　人民陪审员制度是一种关于司法民主的基本制度，必须有明确的宪法依据。宪法作为国家的根本大法，是对公民基本权利与义务的高度概括和体现，因此必须改变宪法关于陪审员制度的法律空白，在现行宪法中明确规定公民可以作为人民陪审员参与司法审判工作，并在宪法中规定，“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”以便恢复人民陪审员制度的宪法地位，也为完善我国陪审制度提供强有力的宪法依据。只有在宪法这一根本法的高度去设计陪审制度，才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重人民陪审员制度的法制理念，实现人民当家做主，确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。7除恢复人民陪审员制度的宪法地位以外，我们还需要对现行人民陪审员制度中的各种规定进行梳理，并对有关条款进行较为系统的修改、整合和完善，进一步统一和规范人民陪审员制度的实施，并在此基础上出台一部正式的法典，让人民陪审员工作真正有法可依，真正走上规范化、程序化、法治化的轨道。

　　（二）取消学历限制，扩大选任范围。

　　陪审制理念的设计初衷在于控制政府权力，实现民主，而不只是为了单纯地发现事实真相或者进行理性的司法。8因此，陪审员应当具有广泛的代表性和群众性，应当包括不同年龄（成年人）、性别、职业、文化程度、民族、收入状况的人，走一条由大众参与的平民化而非精英化的道路，只要他们具备基本的听说写语言的能力，具备高度的责任感和主人翁意识，并符合人民陪审员的其他条件，不具有《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第5条、第6条所列情形之一的，就有资格出任人民陪审员，代表民众对案件进行审判。如果在陪审员的学历条件上一味地强调必须为大专以上文化程度，则可能使绝大多数普通民众与人民陪审员职务无缘，将他们排除在司法民主的范围以外，使陪审制度失去了它的广泛性和代表性，也使陪审员与人民群众之间产生距离和隔阂，这将极大地挫伤普通民众参与的热情和积极性。因此，在人民陪审员的任职条件上，我们应当取消学历的限制，以此来扩大人民陪审员的选任范围，建立人民陪审员资料数据库，并加强对他们的业务培训与指导，提高其参加陪审的能力。在具体需要参加陪审职务时，可由法院或当事人在人民陪审员数据库中随机抽取，采取“一案一选”的办法，避免出现所谓的“编外法官”等不正常现象。

　　（三）规范陪审行为，优化选用制度。

　　对人民陪审员参入案件审理的程序、步骤、权力、义务、责任、回避等应进一步规范和细化，使其陪审行为有法可依、有章可循，避免陪审的“形式主义”以及“陪而不审”、“合而不议”现象的发生。在使用人民陪审员时应注意根据各陪审员的工作岗位、职业特点的不同因人而异、因岗而异。比如审理离婚案件，一般地约请妇联、工会的陪审员出庭参审；审理老年人赡养案件，则约请在民政等部门工作的陪审员参审；审理商事案件，就约请在工商界或企事业单位工作的陪审员参审；审理邻里纠纷，就约请在居委会、村委会等部门工作的陪审员参审；审理知识产权纠纷，则约请相关专家陪审员参审。这样做，有利于让陪审员在合议案件过程中主动发表意见，提出合法的处理观点。 另外，要赋予当事人是否选择适用陪审的权利，只要当事人双方要求陪审，便应当采用陪审制，由双方当事人在陪审员名单中各自随机抽取一名陪审员，或共同选择两名陪审员，与职业法官组成合议庭；如果一方当事人不愿实行陪审，可由其随机抽取一名法官，与陪审员共同审判；如果双方当事人都不愿实行陪审，则法院不能硬性采用陪审。只有在当事人自愿接受陪审员陪审的情况下，才能彰显程序的公正，并使裁判更具有权威性。

　　（四）完善保障机制，激发陪审热情。

　　为保证人民陪审员不因参加陪审而影响其经济利益及职务升迁等，从而影响履行职务的积极性，应完善人民陪审员保障制度，明确他们在执行职务期间，除其所在单位的工资、奖金等福利待遇不受影响外，还应给予岗位津贴，由人民法院按统一的标准支付。同时应将陪审员参加陪审作为其所在单位的工作业绩之一，作为其职务升迁及评先树优的重要参考指标。规定陪审员在履行陪审职务期间业绩突出，经人民法院与司法行政部门确认并予以表彰的，其所在单位在进行业绩考评及职务升迁时应对其优先考虑，使陪审员感觉自己责任的重大及参加陪审工作的光荣与神圣，促使其积极履行职责。同时，对于那些不支持陪审员履行职务的有关单位或组织，通过立法形式制定相应的惩处条款，为陪审员顺利开展工作扫清障碍。

　　（五）落实责任追究，健全监督机制。

　　应要求包括人民陪审员在内的全体合议庭成员共同对认定事实等事项负责，并制定奖惩措施，案件被认定为错案的，全体成员应根据“错案追究制”的规定承担责任。对人民陪审员在审理案件过程中渎职侵权影响案件公正审理或收受贿赂、徇私枉法等违法情况，人民法院可以建议人大常委会免去其人民陪审员资格，并可参照人民法院错案追究办法，追究其相应责任。如,可对陪审员无正当理由拒不履行职务或不当履行职务、不按规定时间参加陪审的，应给予警告、通报批评等纪律处分；拒不履行职务造成严重后果，或者无正当理由多次拒绝履行职务的，由人大常委会免除其陪审员职务，并由其所在单位给予其相应的行政处分。对陪审员履行职务时违反审判纪律，或者滥用职权、徇私舞弊等造成错误裁判或者其他严重后果的，情节较轻的给予警告、通报批评，情节严重的由人大常委会免除其陪审员职务，并由其所在单位给予相应的行政处分或由公安机关给予处罚，构成犯罪的依照国家工作人员职务犯罪的规定追究其刑事责任。对于因陪审员故意或者重大过失而导致人民法院承担国家赔偿责任的，可视情节轻重由其承担部分或者全部赔偿费用。有了健全的责任追究制度和监督机制，才能促使人民陪审员认真履行陪审职责，自觉抵制各种利益诱惑，抑制司法腐败，以公正与效率为价值追求，确保案件审判质量，从而发挥该制度应有的价值功能。

　　（六）其他方面的完善

　　一是各级法院要从保证司法公正的政治高度出发，积极运用人民陪审员制度，充分调动人民陪审员的积极性。庭审中，要落实人民陪审员依法所享有的权利，克服主审法官在审判中占主导地位，陪审员只是陪衬、摆设的现象。二是法院和人民陪审员所在单位之间要加强沟通协调，争取其所在单位的理解支持，以保证人民陪审员有时间依法履职。听取人民陪审员的意见建议，关心人民陪审员的工作、学习和生活。三是司法部门要采取各种方式对陪审员进行业务培训，组织他们学习法律法规及法官职业道德准则，提高他们的法律知识水平。使人民陪审员意识到自己肩负着民众的意愿，承担着社会责任，其代表人民参加审判活动是光荣的、神圣的，在审理案件中能够自觉抵制不正之风，避免“糖衣炮”弹击中，而徇私舞弊、枉法裁判。四是规范人民陪审员出庭的着装，注重司法礼仪，维护司法形象。

　　四、结束语

　　人民陪审员制度是人类社会为追求司法民主、保障司法公正而创造出的一种制度文明。近年来，构建有中国特色的人民陪审员制度，已经引起了社会各界的高度重视和广泛关注，其价值功能已得到大多数人的认同。但我国现行人民陪审员制度还存在诸多不尽完善之处，究其原因，除立法技术不高外，现有配套制度不够健全也是其重要因素。立法是一项社会系统工程，我们只有在实践中不断探索，在立法上对人民陪审员制度不断完善，才能使该制度真正彰显出其制度价值，从而实现公正司法的价值目标，为构建和谐社会提供更加有力的司法保障。

　　（作者单位：湖北省竹溪县人民法院）

　　1、[法]托克维尔著：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆1988年版，第314页。

　　2、王显荣：《人民陪审制度之价值及其制度重构》，载中国法院网，2010年5月3日访问。

　　3、怀效锋，孙本鹏：《人民陪审制度初探》，光明日报出版社，2005年4月第一版，第85页。

　　4、张志让：《宪法颁布后的中国人民法院》，载《政法研究》1954年第4期。

　　5、贺卫方：《关于乡土社会的法律与秩序》，《检察日报》1999年4月28日第5版。

　　6、刘艺工，李拥军：《关于人民陪审制度难以执行根源的探讨》，载《甘肃政法学院学报》1998年第1期。

　　7、李凝：《关于我国人民陪审员制度的完善》，载《法律适用》2006年第4期。

　　8、姜淑华：《司法社会化与人民陪审员制度的完善》，载《山东社会科学》2006年第11期。