行政诉讼制度改革非推倒重来 重点在于受案范围

　　行政诉讼制度改革前行

　　既不要将整个行政诉讼法推倒重来，也不只限于补入现有的司法解释，而应当对行政诉讼制度作出较大改动，把重点放在受案范围上

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞

　　随着行政诉讼法1989年颁布，“民告官”不再是新闻。

　　用法学家罗豪才的话说，它为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了新的机制。

　　2011年，最高人民法院的统计数据显示，全国各级法院共审结一审行政案件13.6万件，同比上升5.1%。

　　随着时间推移，社会发生了巨大变化，为了及时有效化解行政争议，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益，按照国务院2012年立法计划，行政复议法修订草案将于今年提请全国人大常委会审议。

　　与此同时，行政诉讼法的修改也在酝酿讨论。国家行政学院法学教研部主任胡建淼教授向《瞭望》新闻周刊透露，今年有关行政诉讼法的修订建议也有望提请全国人大常委会审议。

　　行政法治建设成果显著

　　《瞭望》：1987年，温州农民包郑照状告苍南县政府，被称为中国“民告官”第一案，你是此案的代理律师之一，从这一意义上说，你是站在中国行政诉讼制度重大历史节点的人。就你的观察，当时的法院、当地政府是以怎样的态度面对这一诉讼的？在当时的历史条件下，此类行政诉讼具有哪些局限性？

　　胡建淼：当年的“民告官”第一案，是我与楼献律师一起代理的。我记得二审是于1989年由浙江省高级人民法院在温州市开庭，此时正逢行政诉讼法已经颁布但尚未生效（生效时间是1990年10月1日）。所以它是以民事诉讼形式审理的一起真正的行政诉讼案件。

　　此案在形式上的局限也正在于此：一个真正的行政案件而要以民事诉讼的形式审理，并不符合案件本身的规律性。1990年10月1日行政诉讼法施行以后就不存在这样的问题了。不过，此案审理本身的意义已远远大于判决结果。无论怎样，当时作为被告法定代表人的苍南县人民政府县长亲自出了庭，这一精神也是可嘉的。

　　《瞭望》：对比行政诉讼的现状，25年来中国行政诉讼制度的建设与发展取得了哪些进步？

　　胡建淼：从第一起“民告官”案件以来，尤其是行政诉讼法实施以来，中国在行政法治建设方面取得了许多成绩：一是，行政诉讼制度已经全面建立并日益完善；二是，这一制度对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政侵犯，起了很大的作用；三是，行政机关对行政诉讼经历了从不适应到适应的转变，行政机关及其工作人员的依法行政意识明显增强。

　　《瞭望》：1990年行政诉讼法正式实施，当时，这部法律被赋予了怎样的历史使命？20多年后的今天，你如何评价它在实践中的运行状况？

　　胡建淼：行政诉讼法的直接使命就在于推进中国政府依法行政，而依法行政又在于贯彻“依法治国”的治国理政方略。从今天的情况来评价，我认为，成果是显著的，当然一些问题也是存在的。

　　扩大司法终审的范围

　　《瞭望》：有些人认为，公信力不强、权威性不够，是中国行政诉讼制度多年来的焦点问题。你如何看待行政诉讼与信访两者之间的关系？

　　胡建淼：行政诉讼的公信力，在全国各地是不平衡的，一些地方确实存在行政诉讼公信力不强的问题。比如法院针对违法的行政行为要判决行政机关败诉，可能遇到的阻力就较大。

　　中国的信访制度就本身制度设计而言没有问题。2005年的信访条例第14条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”这就界定了涉诉与不涉诉的界限，也明确了两者的关系。

　　《瞭望》：增强司法的权威性，会面临一些现实的深层问题。在现实条件下，有哪些措施可以先行，以提高行政诉讼在解决行政纠纷中的地位和作用？

　　胡建淼：目前来看，还是从行政诉讼法的修改做起。

　　《瞭望》：行政复议和行政诉讼是行政救济的两项重要制度设计，如何实现两者之间的良好衔接？

　　胡建淼：行政复议是行政程序，行政诉讼是司法程序。换言之，前者是行政机关的自我纠错机制，后者是来自外部的司法监督机制。从二者的衔接上讲，应当通过行政诉讼法的修改，做到“两点减少”：

　　一是复议前置应当减少，扩大复议诉讼的自由选择。行政诉讼法第37条第1款规定了“复议诉讼当事人选择原则”，即对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。而第37条第2款则又对“复议前置”作出了规定，即“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。

　　在现实中，这一“复议前置”的情况不少。“复议前置”的设置虽然对于考虑行政事务的专业性是合理的，但它可能增加当事人的诉讼成本，延长最终解决纠纷的时间，成了事实上的“三审”：复议——第一审诉讼——第二审诉讼，而且当行政相对人对行政机关不信任时无法避开行政机关。复议诉讼自由选择做法的好处在于，不仅增加了当事人选择上的自由，而且总体上会节省诉讼成本。

　　二是复议终局应当减少，扩大司法终审。法治的一个要素在于，有关纠纷均可获得司法救济。而现在根据行政诉讼法第12条第（四）项的规定，人民法院不受理“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”案件。

　　到目前为止，中国有4个法律明文规定了5种由行政机关最终裁决的情景：1.公民对于公安机关依据公民出境入境管理法作出的拘留处罚不服而向上级公安机关申诉的（依据该法第15条）；2.外国人对于公安机关依据外国人入境出境管理法作出的罚款或拘留处罚不服而向上级公安机关申诉的（依据该法第29条）；3.相对人对国务院部门或省级人民政府作出的具体行政行为不服，经原行为机关复议后向国务院申请裁决的（依据行政复议法第14条）；4.省级人民政府根据国务院或省级人民政府行政区划的勘定、调整或征用土地的决定而对自然资源的确权行为（依据行政复议法第30条）；5.被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服而提请审计机关的本级人民政府裁决的（依据审计法第48条）。我认为，可以逐步缩小复议终局范围，相应扩大司法终审的范围。

　　“改动的重点应当放在受案范围上”

　　《瞭望》：如果行政诉讼法的修改，你有哪些具体思考和建议？

　　胡建淼：很高兴行政诉讼法的修改也已被提上日程，最近人大、法院和学术界都在进行研讨，我也参与提出了一些修改建议。在前几年我主持的教育部人文社科重点研究基地2006年重大项目“行政诉讼法的修改研究”中，我们提出了一些修改建议。

　　行政诉讼法修改首先要找准“定位”问题，即“大改”、“中改”还是“小改”。我认为“大改”可能做不到，也不到时候；“小改”无意义，不如不改；“中改”最好。所谓“中改”，就是既不要将整个行政诉讼法推倒重来，也不只限于补入现有的司法解释，而应当对行政诉讼制度作出较大改动。我认为改动的重点应当放在受案范围上。

　　受案范围的改动方向，应该是适度扩大受案范围，具体表现在：一是冲破抽象行政行为的界线，将规章以下的规范性文件一概列入诉讼范围；二是冲破内部行政行为的界线，将针对行政机关公务员的严重的不利处分（如开除等）纳入诉讼轨道；三是冲破人身权、财产权的界线，行政诉讼所保护的权利范围不应当只限于人身权、财产权，还可扩大至教育权等除政治权以外的其他有关权利。

　　《瞭望》：当下行政诉讼制度改革要取得突破，关键着力点在哪里？

　　胡建淼：行政诉讼制度的改革，主要集中在修改行政诉讼法的工作上。但行政诉讼法的修改又不只限于该法本身的修改而已，因为修改行政诉讼制度是个系统工程。当下，如何修改好行政诉讼法，最主要的是体制问题与认识问题。在体制问题中最直接的是行政审判组织的设置，建议从地级市以上设行政审判庭或行政法院。就认识问题而言，不能认为行政诉讼是政府行政工作的障碍，要全面地认识行政诉讼制度。