美国保险监管制度沿革及对我国的启示

　　一、美国保险监管制度的历史沿革

　　当前，美国保险公司原则上由各州监管，而银行则分为联邦监管的国法银行和州监管的州法银行，实施双线监管。两者在监管制度上存在根本差异。

　　（一）2000年前美国的保险监管制度沿革

　　各州对保险公司进行监管的依据最早源于1869年联邦最高法院的判决（Paul v. Virginia）。该判决指出，调节跨州贸易关系的联邦法不适用于保险业务。由此开始，在较长的一段时期内，美国沿用了州监管的保险监管体制。但进入20世纪40年代，火灾保险公司等业界团体因联合设定垄断费率，违反联邦垄断法而遭到起诉，联邦最高法院于1944年推翻了先前的判决（即Paul v. Virginia）。根据新判决，保险属于跨州贸易，应由联邦监管，监管关系发生了显著变化。

　　该判决在实际执行过程中遭遇了一系列问题，例如受反垄断法的限制，难以从业界统一收集数据及设定费率；又如先前制定的联邦法未对保险业务进行具体规定等，造成保险业的发展面临困境，亟须进行调整。因此，仅仅在一年后，联邦政府就通过了麦克兰·法格逊法（McCarran－Ferguson Act of 1945），该法确认保险业原则上由各州进行监管。

　　麦克兰法实施后，虽因外部环境变化（如1990年前后保险公司破产增加等），业界有提出废除该法的情况，但直至上世纪90年代末，并未出现外部压力推动监管体制进行根本性变革。但在1999年，颠覆性的金融制度改革法古拉姆·里奇·布莱利法（GLBA）生效，允许股份公司制的银行、证券、保险相互控股，造成保险监管环境面临前所未有的巨变。相互控股导致相邻行业间的竞争激烈化，受州监管的保险业与仅受联邦监管在全美境内拓展业务的银行、证券业相比，竞争上处于明显的不利地位。

　　（二）GLBA生效后美国的保险监管制度

　　此前，联邦政府仅在保险业面临诸如破产持续增加等重大问题时才介入保险监管。对于这样的放任政策，不仅各州的保险监督官，必须在各州获取执照的保险公司也明确表示了反对意见。GLBA生效后，美国人寿保险业的反应尤为强烈，其根本主张由之前的增强差异化竞争能力、扩大商机等，变为要求确保与银行、证券等金融机构间竞争条件的公平性。ACLI（美国人寿保险协会）总结归纳了在新的竞争环境下，基于当时的监管制度所存在的问题，并向社会公布。

　　例如，ACLI公布了主要问题之一的产品核准制度。在中央集权高效监管下的银行、证券业，要在全美境内销售新产品，仅需30日-90日；但对人寿保险公司而言，这个过程则长达两年之久。ACLI指出，在人寿保险公司维持核心竞争力及提供满足家庭、企业需要的创新型产品、服务等方面，统一高效的监管是不可或缺的。

　　因此，ACLI倡导引入新联邦保险公司制度（Optional Federal Charter，OFC）。其核心是允许现有的人寿保险公司通过自行决策，在接受联邦监管当局的监管下，用一本执照在全美开展保险业务，实现与银行监管的分庭抗礼。

　　ACLI与美国财产保险协会等社团就此开展了积极的努力，受金融全球化等外部环境变化影响，政府、联邦议会等逐步对OFC形成了共识。自2006年起，联邦议会陆续提出了反映ACLI构想的联邦保险公司法案。如2007年上议院提出法案（联邦保险法2007），主要内容包括：（1）在财政部内设立联邦保险监管局，主要负责人为总统任命的联邦保险监督官（任期5年）；（2）联邦保险监督官负责签发联邦保险公司执照及全面监管工作；（3）联邦保险监督官可以制定必要规章以贯彻落实保险法的精神等。此外，具体的监管法条采取各州保险监督官的组成团体NAIC（全美保险监督官协会）制定的莫迪鲁法令（责任准备金及投资限制等），确保与各州现行的监管制度相衔接。

　　（三）金融危机发生后金融监管制度及保险监管制度改革

　　直至2008年前，OFC的推进取得了很大成效，财政部及金融业团体等发布的报告受到社会各界广泛关注。但在2008年金融危机发生后，保险监管面临的基础环境又发生了极大变化。

　　2008年发生的金融危机严重损害了美国金融系统的稳定性，暴露了既有监管体制存在缺陷，难以应对系统性风险。在当时的美国，进行根本性金融制度改革，强化分业监管体系应对系统性风险成为第一要务。

　　另一方面，在金融危机发生时，以AIG为代表的大型金融保险集团的经营状况虽然也出现恶化，但主要是受经营授信、期货、掉期交易等衍生产品的子公司的影响，集团旗下保险公司的稳健性并未出现特别问题。基于此，NAIC于2008年10月对AIG的问题发表公报，强调了分州监管的稳健性。公报内容主要包括：（1）AIG集团旗下的保险公司具备偿付能力。集团的经营恶化问题是由州保险监督官无法监管的控股公司及非保险类的金融服务公司所造成的。（2）AIG在全美境内有71家保险公司，在全世界有176家非保险类的金融服务公司。其中仅美国境内的保险子公司受州监管，其控股公司受联邦储蓄金融监督机构监管。（3）保险业界有提出AIG的经营恶化问题是因州监管缺乏协调所造成的，主张应由联邦监管。事实上正相反，联邦监管的控股公司在金融危机中走入困境，而因保守的州监管，保险业持有充足的资本，保险消费者的利益得以充分保护。NAIC指出，此次金融危机由非保险领域引发，保险公司因各州严格监管得以确保偿付能力，此时引入联邦监管是不合时宜的。

　　基于上述背景，2009年后联邦议会审议了一系列金融监管相关的法案，并于2010年7月正式公布了金融监管改革法案，即多德·法兰克法（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010）。

　　多德·法兰克法的核心是强化应对系统性风险。在组织形式上，设立应对系统性风险的分业监管FSOC（金融稳定监管咨询委员会），与FRB共同监管包括保险公司在内的非银行金融机构。FSOC通过10名成员2/3以上表决，决定对监管对象采取措施，从而扩展FRB的稳健性标准。拥有表决权的10名成员主要包括财政部长、FRB议长、货币监督官、FDIC总裁、SEC委员长等联邦政府机关的主要负责人及1名独立的保险专家（由总统提名，经上议院批准）。不具有表决权的成员共两人，包括1名联邦保险局局长及1名州保险监督官。

　　就具体监管权限而言，包括微观稳健性监管（单个公司偿付能力的监管）等一般监管权限继续保留在州，从这个意义上讲，保险监管制度未发生大的变革，即未设立OFC提出的具有一般监管权限的联邦保险监管机构。

　　但是，联邦政府从抵御系统性风险出发，在财政部内设置了保险专门管理组织联邦保险局（FIO）。联邦保险局不具有对保险公司的一般监管权限，其主要职能大致可分为基本职能；特定情况下认定无效职能；保险业相关信息收集及保险监管调查职能等三类（详见右表）。该机构是美国历史上第一个联邦保险监管机构，将对美国保险监管的发展，产生深远的影响。

　　综上所述，美国保险监管制度历经140余年沿革，最初的分州监管因难以防止垄断，在1944年转为联邦监管；又因缺乏具体规定，于1945年回到分州监管；后因提升行业竞争力的需要，2000年后又倾向于联邦监管；2008年后基于维护金融体系稳定性的需要，最终确立了分州监管、联邦协调的模式，通过渐进的改革，实现了螺旋式上升。

　　二、对我国保险监管的启示

　　（一）健全系统性风险应对机制

　　美国保险监管制度沿革表明，在市场效率、公平性、体系安全性不能兼顾的情况下，抵御系统性风险、维护保险市场稳定被放到重中之重。借鉴美国的经验，可从内外两方面入手，防范应对系统性风险。从保险监管系统内部来看，可设立单独部门监测、评估系统性风险。该部门如联邦保险局一般，负责监测评估保险业整体运行情况，排查系统性风险和监管缺陷。该部门相对独立，不囿于局部情况和业务细节，仅以客观标准测定、反映系统性风险。通过分情景（设定一般、持续恶化、极端等情况）压力测试，量化风险指标，定期反映、披露相关情况，便于业务部门有针对性地采取相关措施。从外部来看，应进一步加强金融监管部门间的协作。随着金融全球化程度的提高，美国成立了由多个金融监管部门负责人组成的金融稳定监管咨询委员会，共同应对系统性金融风险。从我国的现状来看，保险、银行、证券等行业的合作也在不断加深，不仅体现在传统的渠道业务合作上，也体现在资本耦合上。一方面，大型国有银行及外资投行不同程度地持有保险公司股份，保险公司参股商业银行也开始了试点；另一方面，保险公司组建专业资产管理公司后，将产品组合经由银行渠道分销，向战略投资者和社会公众募集资金。资本耦合对保险公司的发展产生深远影响，也放大了风险在相邻金融行业传递的可能性。

　　（二）加强市场行为属地监管

　　美国目前以州监管为主的保险监管体系的形成，既有其政治体制原因，也是应对外部经济环境的必然选择。我国当前的保险监管是在中国保监会领导下的垂直监管体系，相对美国具有决策部署效率高、协调成本低、易于标准化等优点。但我国幅员辽阔，地区环境差异较大，东西部经济发展很不平衡，导致区域保险市场的发展阶段、主要矛盾不尽相同。因此，对于具体市场行为，可以进一步加强在保监会领导下的属地监管，提高对区域性问题的响应速度，缩短监管环节，加强监管措施的针对性和有效性。

　　（三）强化对派出机构指导协调

　　美国在州监管的基础上，设置联邦保险局，统筹协调跨州的保险监管问题，发现并纠正州立法对外资保险公司的不公待遇。以此为鉴，保监会可在全局部署的基础上，以效能监察的形式间接引导、调节、激励派出机构履行相关工作。具体包括：（1）设置客观的效能监测指标，定期量化测评派出机构的工作效能，实现派出机构间横向可比；（2）实施行政事项督办，跟踪全局性工作或专项工作进程，确保各派出机构间步调一致；（3）纠正行政不合理行为。通过事后监察平衡地区间差异，统一行政行为尺度，提高派出机构工作效能。

　　（四）引导保险行业协会职能转型

　　美国的保险行业协会包括美国人寿保险协会（ACLI）和美国财产伤亡保险协会（PCIAA）等，职能较为广泛，主要利益倡导、重大问题研究、行业数据统计、消费者教育、专业组织和自律等，但其核心职能始终是代言行业利益。这种利益倡导是全局性的，往往是通过推动市场整体进步来实现会员单位利益最大化，因而无论是市场行为自律还是消费者权益保护，大多是基于会员单位的真实意思表示，当个体短期利益与整体发展相悖时，会通过放弃短期现金流而推动全局性项目的开展。因而会员单位很容易就重大问题达成合意，步调一致地开展行动。保险行业协会经常会代表行业利益，就监管条例或立法建议与监管机构、立法机构和政策制定者进行沟通，而在政策制定过程中，监管机构和立法机构也会相应地征询行业协会的意见。

　　近年来，我国保险业平稳较快发展，市场主体迅速增加，意见分歧也逐步增多，有待保险行业协会居中协调。虽然在一定程度上弥补了基层监管力量不足，但也束缚了保险业形成“独立人格”，导致部分公司希望自律协议“律他”而不“律己”，反而激化了矛盾，影响了市场有序健康发展。因此，引导、培养我国保险行业协会的利益倡导职能，吸取、统一会员单位意见，将工作重点从形成会员单位形式认同转为理念契合，变“推”为“拉”，才能促使全行业凝心聚力，在履行社会责任、加强消费者保护中，实现行业价值的自我提升。（田帆 作者单位：浙江保监局）

　　作者：田帆 作者单位：浙江保监局 (来源：中国保险报)