铁路司法改革6月底截止 “两院”扎堆移交地方

    在6月底的大限来临之前，全国各地的铁路运输法院、检察院开始扎堆移交地方。

　　5月4日，重庆、云南两地铁路运输法院、检察院移交地方；5月5日，湖北铁路法、检两院移交地方；5月10日，宁夏境内铁路法、检两院移交地方。

　　此前，青海、陕西、甘肃、安徽、江苏等地的铁路法院和检察院都已移交地方。北京、山西等地的铁路检察院，先于当地铁路法院交由地方管理。

　　在传出改革声音多年之后，铁路司法改革终于全面付诸实施，而且有截止日期。据多家媒体报道，铁道部已表态，称对铁路两院的经费保障只维持到今年6月底。

　　这场改革，也意味着铁路司法这个在中国司法体系中存在了数十年的“封闭王国”，终于被纳入统一的国家司法体系。

　　然而，这场改革并非没有难度，如薪酬体系的重构就激起不小的议论，一些铁路司法机构划归地方管理后，业务指导的跨行政区域也被认为留下了隐忧。

　　曾两次参与铁路司法改革调研的中国政法大学原校长陈光中教授认为：“这场改革的大方向是正确的，我支持现在的方案。”

　　台阶上下分头管理导致问题重重

　　中国的铁路司法机构设立模式借鉴的是苏联模式。

　　年近古稀的陈振东1984年1月到铁路检察系统工作，2000年2月才离开。他曾担任最高检铁路运输检察厅第一任厅长，见证了中国铁路司法机构曲折的发展历程。

　　他告诉中国青年报记者，我国的铁路司法机构经历了“两立两撤”的历史进程。

　　第一次是在上世纪50年代初期。1953年，我国建立铁路运输法院，1954年，建立铁路运输专门检察院。天津铁路沿线专门法院和天津铁路沿线专门检察署是第一个铁路专门法院和铁路专门检察署。

　　然而，1957年，铁路两院被撤销，“原因在于案件太少”。

　　1982年，我国又开始重新组建铁路司法机构，这次构建的是铁路系统司法机构的“独立王国”，设立铁路运输高级、中级、基层法院三级。检察院也一样，分为全国铁路运输检察院、铁路局一级的铁路运输检察分院和铁路分局一级的基层铁路运输检察院三级。

　　这一“独立王国”很快就被打破。1987年4月15日，最高人民法院和最高人民检察院联合发文，撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院，铁路运输中级法院和铁路运输检察分院的工作改由所在省一级法院、检察院领导，但铁路基层两院与铁路运输中级法院、检察分院之间的业务关系不变。

　　与此同时，最高人民法院设立交通运输审判庭，最高人民检察院设立铁路运输检察厅，分别对铁路运输法检两院进行业务指导。

　　陈振东说，这次改革的原因在于，铁路部门设立的垂直领导、自成体系的司法系统，不符合我国现行司法体制。而两院办理的案件，绝大多数地方司法机构也能办。

　　但这样一改，由于条块不分、领导不明，导致体制更为不顺。比如，铁路案件经常有跨区域的特点，这跟地方院在地域管辖范围上存在交叉，给执法工作带来了很多不便，导致案件管辖上的冲突。

　　为此，陈振东曾撰文呼吁恢复或重新组建铁路运输检察院。

　　对于体制上的不顺，全国第一个划归地方管理的铁路司法机构太原铁路运输检察分院有深刻感受。该院侦查监督科书记员刘洋、办公室主任宋新春等人在刊发于2011年的一篇论文中介绍，在地域管辖上，铁检面临很大问题。

　　该文称，以太原站为例，太原铁路司法机关对于在太原站及其周边地区刑事案件管辖的界定为：“以太原站步行通道出站口的台阶为限，台阶上归铁路公安机关管辖，台阶下归地方公安机关管辖。”

　　结果，这种界定造成太原站及其周边地区案件管辖“山头林立”。2010年时，太原站的管理共涉及四家派出所：属于铁路的车站派出所和属于地方的站前、庙前、小五台派出所。2011年，虽然站前、庙前、小五台派出所合并组成文庙派出所，但铁路与地方之间的协同配合仍不顺畅。

　　多头管辖的结果是，一些案件办案质量不高或案件流失。太原铁检院2005年办理过一起毒品案件：犯罪嫌疑人徐里古伙同达日让里里加加从成都往太原运输毒品，2005年8月31日晚，里里加加携带毒品从成都乘坐1486次旅客列车前往太原。9月2日5时许，当列车到达太原站后，徐里古伙同犯罪嫌疑人阿火热沙前往太原火车站出站口接应里里加加时被太原铁路公安处抓获，缴获毒品海洛因72.84克。

　　刘洋等人称，在抓捕犯罪嫌疑人阿火热沙的过程中，考虑到铁路公安机关的案件管辖问题，若在台阶以上抓捕，涉案毒品相关交易尚未结束，无法获取对嫌疑人定罪量刑的直接证据；若是将抓捕过程移至台阶下进行，就面临着没有执法权限的问题。

　　太原铁路公安在权衡之后，只好选择涉毒团伙在车站台阶上准备交易时实施抓捕，由于阿火热沙此时没有接到毒品，被抓后，他拒不承认贩毒、买毒的事实。

　　结果，此案为了确保案件管辖，导致案件证据不足，在公诉环节只能对嫌疑人阿火热沙作出存疑不诉的决定，最终造成案件质量不高的后果。

　　兰州铁路某基层法院法官刘明认为，这个刑事案例可能是个案，不过，一些民事案件的审理，就存在地方法院有管辖权，铁路法院也有管辖权的局面，如果地方法院案件量较大或是案件本身比较复杂等原因，便会出现推诿的情况。

　　陈光中教授说，铁路司法机构与地方司法机构在同一行政区域内割块管辖确实容易引发案件管辖的争端，这也是没改革前铁路司法机关存在的几个主要问题之一。

　　此外，陈光中还认为，铁路司法机构人事任免也有问题。改革前，铁路司法机构人员由铁路人事组织部门按铁路正式职工序列予以任免，部分检察分院的检察长及中级法院的院长并未经同级人大常委会的任免程序，这种现象在基层更为普遍，“这与现行法律规定的司法人员任免程序严重相悖”。

　　“儿子审老子”有违程序正义

　　无论是陈振东还是陈光中，都认为铁路部门办司法，更大的问题在于司法公正问题，因为这违反了司法上基本的程序正义原则。

　　很多跟铁路司法机构打过官司的人士都表示，“胳膊肘往里拐的倾向太明显了”。

　　因多桩公益官司闻名的山西人郝劲松就曾跟铁路司法机构较过劲。2004年9月，他在北京开往上海的列车餐车上消费100元，他索要正式发票，餐车服务员只给了一张收据。

　　郝劲松据此起诉至北京铁路运输法院，要求补开用餐发票，并书面道歉。开庭中的一个细节让他印象特别深刻。

　　在宣读法庭纪律时，郝劲松拿出瓶装水喝了一口，却被法官厉声喝止。郝劲松辩称，他参加过多次庭审，没有哪个法庭的纪律说不能喝水。“但法官告诉我，这是他们自己的规定”。

　　法院一审驳回了郝劲松的起诉，理由是他不能证明自己索要过发票。被告北京铁路局提供的3名证人都是该次列车的餐车服务员，他们作证郝劲松没要发票，要的是收据，法院予以采信。

　　2004年11月，郝劲松在办理退票过程中，被收取两元退票费，又无正式发票。郝劲松心想这次自己没坐火车，不用告到铁路法院去，所以就在北京东城区的法院起诉了，没想到此案还是被移交到北京铁路运输法院，他再一次败诉。

　　2005年2月，郝劲松在北京开往太原的列车上买了60多元的物品，这次索要发票时，列车员干脆连收据都没有，只是手写了一张“收据”。如同“白条”般的手写“收据”由于舆论反响太大，北京铁路运输法院最终判决被告北京铁路局向原告郝劲松补开60元正式发票。

　　几场官司下来，他也看到了铁路部门利用铁路法院充当了自己的法官，铁路法院变成了“铁老大自己开的法院”，审判实际上变成了“儿子审老子”。

　　一个铁路检察院退下来的检察官也告诉他，在现行体制下，铁路检察院反贪工作开展不起来，“他说，查一个科级干部要向铁路局汇报，局里安排他出差了，就挂起来没法工作了。查的都是很小的案件，比如盗窃案件，铁路腐败的都没听说过，法院的审判结果都需要向上汇报。”

　　为此，郝劲松把矛盾对准了铁路司法。2005年10月，他向全国人大常委会递交建议书，以《宪法》第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”为由，要求撤销铁路运输法院。

　　跟郝劲松有类似经历的是上海政法学院教师张进德。2006年7月28日，他和同事李绍章在济南乘火车回上海，由于坐票已售完，他们每人花了125元购买了站票，一路站了14个小时。

　　2006年8月，张进德、李绍章两位教师分别起诉上海铁路局、北京铁路局和铁道部，要求返还差价款。

　　“我们觉得，在火车上，躺着、坐着、站着乘火车舒适度完全不同，票价应当有差别。”张进德告诉中国青年报记者，既然卧铺票和座位票在价格上有很大差异，站票也应有差异。

　　然而，他们起诉后，一个毕业于他们学校的铁路法院法官劝他们不要起诉，说铁路法院是铁路部门的下属单位，肯定不适合受理。7天后，铁路法院既不受理，也不出具不予受理的裁定，此事竟无疾而终。

　　“这是我们亲身体验到的在铁路法院状告铁路部门的艰辛，我很清楚，其中起决定作用的正是铁路运输法院的建制本身。”张进德告诉中国青年报记者，那次起诉后，他就发表文章，呼吁铁路法院应当去掉“铁路”身份，同铁路系统剥离，“釜底抽薪式的铁路法院体制变革才是根本之策”。

　　更大的质疑在于，2008年9月，在广州至遵义的1291次列车上，乘客曹大和被列车长和列车员用胶布捆绑导致死亡，列车长黄建成最终被铁路法院判处有期徒刑两年，缓刑两年，这引发了社会的强烈质疑。同年，16位公民联署将《关于对铁路系统司法权进行违宪审查的公民建议书》提交至全国人大。

　　陈光中教授说，他在调研中发现，很多铁路司法机构都出现过管辖异议的质疑，在北京铁路中级法院，甚至有当事人要求全体审判人员回避，理由是全体审判人员都与铁路部门有利害关系。“铁路司法机构涉及的案件都是与铁路有关的，它们又由铁路部门养着，严格说来，独立性比地方法院确实要小得多。”

　　刘明也告诉中国青年报记者，自己在一线办案时常会遇到当事人对他们身份的质疑，“也就是铁路局作为我们的上级主管部门，同时又在案件里作为一方当事人出现在诉讼中，虽然我们尽力向当事人做出解释，但不解大于理解。”

　　陈振东也表示，铁路司法机构在人事、劳资、财务等行政关系上与铁路局关系紧密，两院办案经费、日常开销由同级铁路局划拨，铁路司法干部也是铁路局职工编制，“他们没法不从感情出发去执法”。

　　陈光中说，随着国家司法建设的进步，这种企业办司法的体制越来越显现出弊端，“这种制度老受社会抨击也不好，会损害司法的公正性和权威性，也破坏了国家司法权的统一，必须改。”

　　铁路司法改革终于破冰

　　铁路司法改革的声音早就存在。早在1999年，最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中，就提出要对铁路、林业等法院的法律地位和管理体制进行研究，逐渐改变由行政主管部门领导、管理的现状。

　　北京理工大学司法高等研究所主任徐昕教授称，2003年底，铁道部出台《关于推进铁路主辅分离辅业改制和再就业工作的指导意见》，指定由济南、兰州、上海三地的铁路局为主辅分离改革的试点，尝试将铁路公、检、法等单位剥离出铁路系统，交由地方政府统一管理。

　　2004年，中央司法体制改革领导小组提出，改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。

　　与此同时，除了像郝劲松、张进德等通过打公益官司进行民间推动外，也有一些人大代表和政协委员在呼吁。2003年，民建天津市红桥区区委委员、天津市红桥区政协委员马增悦律师写成《关于优化法制环境取消铁路运输法院的建议》，在全国两会期间以民建中央提案的方式提交全国政协大会。

　　马增悦告诉中国青年报记者，当时他提出三种改革办法，一是撤销铁路运输法院，将其审判业务范围划归各铁路局所在地的地方法院；二是将铁路运输法院从铁路系统分离出来，利用其长期审理运输案件的专长，组建覆盖海陆空各种运输的民事法院；三是铁路法院只审理涉及铁路的刑事案件，不审理民事和经济案件。

　　马增悦后来接到了来自民建中央、全国政协等多个部门的电话，咨询意见。

　　也就是从2003年开始，陈光中教授受委托开始对铁路司法机构改革进行调研。2007年，他又进行了第二轮调研。

　　此后，铁路司法改革迟迟未能启动。2008年新一轮司法改革时，中央政法委发布《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，又将司法改革列为60项改革任务之一。

　　徐昕称，因各方利益牵制，前述改革方案到2009年才进入试探性操作阶段。2009年7月，中央机构编制委员会办公室发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》，提出铁路公检法转制的概括性思路。之后，铁路公安机关将人员招录纳入中央国家机关公务员考试，人员身份由企业职工转为公务员。但铁路公安机关的人、财、权仍处于公安部和铁道部共管的过渡期。

　　2010年12月7日，中编办、最高法和最高检联合发出《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，明确改革目标，要求铁路两院同铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。

　　2011年全国两会期间，最高人民检察院检察长曹建明告诉中国青年报记者，当时铁路检察院转制划归地方的政策中央已经批复，正在部署落实。

　　然而这场改革真正的突破，是从2012年1月12日山西太原铁路运输检察院划归地方管理开始的。这一天，山西省政府、山西省检察院与太原铁路局签署三方协议，将太原铁路检察机关全面移交给地方。

　　“那是中国司法体制改革进程中历史性的时刻。”太原铁路运输检察分院检察长张双喜曾对媒体这样形容这次改革。

　　陈光中教授告诉中国青年报记者，这场改革原有三个方向，一是取消，二是独立出来自成体系，三是保留下来划归地方。

　　他说，当时法院系统领导倾向于彻底取消，但他比较倾向于第二个方向，他建议建立“两高”统一领导下的三级二审制垂直司法体系，在北京设立全国铁路专门人民检察院和全国铁路专门人民法院，级别等同于省级检察院和法院。

　　最终的改革方案是第三种方案，陈光中说，他后来也倾向于这种方案，“因为我觉得彻底取消可惜了这批专业人才，第三种方案吸取了我们的意见，我很高兴。现在来看，第三种方案在机构设置、人员任免、财政支出最能摆脱铁路部门的影响，如果是自成体系的话，可能会难以监督，所以我支持现在的方案”。

　　陈振东也认为，从脱离企业办司法这一点来说，这次铁路司法改革是一大进步。

　　移交后仍有许多环节需深化改革

　　这场铁路司法改革，涉及30多个铁路运输中级法院和铁路运输检察分院，以及100多个基层两院，涉及数千余名法官、检察官。

　　刘明说，从他进铁路法院以来，就感觉大家在盼着改制早日完成，尤其是一些老法官，都希望以公务员的身份退休，“这次愿望实现了，我觉得同事们都挺支持这次改革的。”

　　有改革就会有利益的碰撞，据媒体报道，打响移交第一枪的太原铁路局司法机关就面临人员待遇骤降的情况：移交前，一名副科级铁路法官月收入可达6000元，而同级别的地方法院法官月工资还不到3000元。

　　兰州铁路运输中院一位不愿意透露姓名的工作人员也告诉中国青年报记者，归地方管理后，他的工资也会降50%左右。“虽然我的身份变为公务员了，但收入减少了很多。在铁路时，除了基本工资外，我还有津贴和奖金，改了以后都没了。”

　　更让他忧心忡忡的事情在于，他听说此前交了多年的养老金不会退还。“改革的大方向肯定没错，我们也觉得应该改、必须改，不改不符合社会需要，但改革中也要注意谁来承担改革成本的问题。”

　　刘明告诉中国青年报记者，收入问题确实很现实，“对于我们青年干警来讲影响更大，因为要面临结婚、买房等现实问题，尤其在省城生活消费水平高，工资收入的下降无疑会对自己造成一些冲击。移交之前院领导也在努力争取让大家在物质待遇上与现有状况持平，但收效不是很大。不过改革是个双刃剑，大家也能理解。”

　　但记者了解到，广东、上海等地由于公务员收入较高，铁路两院在这个问题上几乎没有遇到障碍，人们纷纷乐见自己转变为公务员。

　　改革后，如何开展工作也是问题。据《新京报》报道，太原铁路运输检察分院划归地方后，院长张双喜在铁路局的内网上看到一则通知，要求各单位参加电视电话会议，总结春运情况，通知并未要求铁路检察院参加，张双喜也思索良久，铁路检察院已经移交，这个会参不参加？该院政治部副主任陈蒲认为，这件事虽然看似不大，却反映了铁路检察院移交地方之后遇到的新问题移交到地方了，但是职能不变，跟铁路局的关系该怎么处理？工作怎么衔接？

　　中国青年报记者就此问题进一步要求采访太原铁路运输检察分院，但陈蒲婉拒了记者采访。

　　事实上，由于处于正在改革的阶段，很多铁路两院人员不愿谈此话题，认为太敏感。山东一家铁路法院的工作人员就称：“主要是很多事目前还不明朗，而且各地情况也不一样。”他甚至不知道山东的铁路两院6月底前是否能改完：“看目前情况，很难说。一点迹象都没有。”

　　对于进一步改革的问题，有消息称，甘肃省高级人民法院在接收兰州铁路运输法院后，预备专门在铁路法院的基础上设立一个交通运输分院，把包括公路、航运、铁路交通等所有涉及交通的案件都放这个法院。

　　刘明说，确实有这种提法，“移交以后我们管辖肯定会有所扩大，但具体范围应该还没有明确”。

　　太原铁路运输检察分院工作人员刘洋等认为，划归地方省级检察机关管辖后，铁检机关管辖权归属应会进一步明确。

　　刘明认为，铁路法检两院人员自身素质还是很过硬的，这可能跟铁路系统长期以来的半军事化管理有关，这次纳入地方司法系统，给铁路法院能适当增加案源，对地方司法资源尤其是审判资源短缺也可以起到一定缓解作用。

　　但陈振东认为，这场改革还留下许多“尾巴”，比如北京铁路检察院辖北京市、天津市和石家庄基层铁路检察院，实行属地管理后，北京铁路运输检察分院、北京铁路运输检察院整体移交给北京市人民检察院，但天津和石家庄两家基层铁路检察院人、财、物归天津市和石家庄市管，业务由北京市人民检察院指导，“我看这样很别扭”。

　　但陈光中认为，改革前体制不顺，改革后肯定也还会存在各种问题，“重要的是先把大方向改了，不合适的可以再改。检验几年，看再进一步怎么改”。

　　（文中刘明系化名）