81个城市财政透明度排名 外国官员称羡慕能记账

   影响财政透明度的三大因素：人均GDP、外贸依存度和领导人

   人均GDP、外贸依存度和市级领导人的教育背景和任职背景，在这三个因素中，外贸依存度和市级领导人的教育背景对财政透明度的影响最大，而人均GDP与财政透明度基本呈正相关。外贸依存度是对外开放程度的一个重要衡量指标，对外开放往往意味着信息对外公开；领导人本身所受教育对他在任期间的社会治理方式有直接的影响。

    外贸依存度是当地进出口总额和GDP的比值。外贸依存度决定该市经济对外开放程度。外贸依存度越高，反映出来的对外开放程度就越高，经济就越倾向于外向型。外部流动资金更倾向于流向信息完全的市场，因为掌握的信息越完全，信息不对称所带来的逆向选择和道德风险就越小，交易成本就越低，投资的风险就越低，收益就越有保障。

    腐败的投资环境势必增加了发展外贸的交易成本，所以，发展进出口贸易需要透明公开的环境，让资金能够顺畅地流动，从而带动生产与消费。从这个角度来看，财政透明度和外贸依存度的关系就很好理解了，外贸依存度越高，所在地的政策环境就越需要公开透明，所以财政也就越透明。因此，外向型经济的发展对公共财政透明有着正向的显著影响。 另一方面，中国一直奉行政府主导经济的发展模式。作为主要领导的市委书记对其辖区发展有直接作用，而任职前的教育背景直接影响到施政行为。一般而言，教育程度越高，其视野就越开阔，思考问题的角度亦从大处着眼。

    接受过在国民教育序列中的正规本科教育的市委书记分析问题的角度一般较倾向于理性思考，而没有正规教育的书记易于根据长期基层经验判断。 就公共财政信息公开而言，有正规本科学历的书记倾向于支持信息公开，并可能在制度化上做一定的努力；而没有正规本科学历的书记对信息公开可能持实用态度，主要从是否有利于搞好任期内工作的角度考虑。 据统计，81个城市中，市政府党委书记中，有正规本科学历者共计47人，非全日制统招本科、专科毕业、党校研究生或通过再教育取得学历者共计34人。其中，4个直辖市、5个计划单列市的市委书记全部拥有正规本科学历。 统计有正规本科学历的47位市委书记对应的城市透明度排名，得出的平均值为3.72分，高于全国平均值3.46分。

    专访《中国市级政府财政透明度研究》课题组负责人俞乔：

    地方政府要学上市公司

    《中国经济周刊》记者 张璐晶｜北京报道

    《中国经济周刊》：您的研究对象为什么是市而不是省？

    俞乔：目前国内对财政透明度的研究还多集中于省级政府的层面上，对中国而言省级政府还不是真正意义上的本级财政。我们研究的不足之处，就是未包括所有的地级市和县级市政府在内；另外还可能遗漏某些公共财政指标。

    《中国经济周刊》：研究中所用IMF财政透明度法则是否适用于中国国情？

    俞乔：和上市公司的治理相同，现代政府的公共治理都有共同的准则，例如，透明、问责等等。小农经济时代的家族式管理是不愿意公开的主要原因，这可以便利管理者花钱和寻租。人民的政府，必须健全问责机制，公开公共财政的目的是向全民负责，政府要给社会定期讲讲，全民的资金是存银行还是去投资，多少用在民生、哪些用于政府部门运转，哪些是正常运转费用、哪些是属于过度开支，这对现代政府而言是非常重要的。中国已经成为世界第二大经济体，如果还采用传统经济的治理机构，仅对上负责是行不通的。只有实现第一步财政公开，才有真正意义上的监督。中国社会的民主化本质上是做好两件事：第一是领导人的产生机制：怎么选出领导人、怎么监督领导人；第二就是公共财政的决策机制：政府怎么筹钱、怎么花钱、怎么管钱。腐败得以产生一个重要原因是信息不对称产生的逆向选择和道德风险，提高财政透明度，对改善公共治理和防止腐败具有决定性意义。

    《中国经济周刊》：您认为目前各部门、各级政府的财政透明度情况如何？

    俞乔：总体来说，现有的市级政府财政透明度远不尽如人意。除少数市以外，大多数市政府的公共财政信息处于不透明或“半透明”状态，与党的要求和社会公众的希望相比，有着很大的差距。就信息公开的内容而言，困难最大是公开政府的预算外收支情况、决算情况，以及预算编制的具体方法。当前，公共财政透明水平在相当程度上取决于经济开放程度和主要领导的意识，而制度与机制的因素不明显。 81个城市就好比81家上市公司，因为政府本质上也是经济单位，需要向所有利益相关者公开信息。但是现有的法律条文中并没有“硬性”规定，只有2007年的一部《中华人民共和国政府信息公开条例》，但它的约束力还不高，需要逐步提高。这又涉及到谁来推动的问题，各地人大一定要起到作用，积极推动立法。 另外，媒体、社会公众等可以发挥很大的推动作用，促使政府和人大加快公共财政的透明化进程。在信息化技术发达的今天，技术层面的操作完全可行。

    《中国经济周刊》：提高财政透明度的意义是什么？

    俞乔：“三公经费”公开、财政透明度提高是政治改革中非常重要的一部分，但这也相当于把政府的手脚绑起来。在研究结果中，人均GDP越高越想公开，外贸依存度高的因为吸引外商需求也需要公开，正规本科学历的党委书记多倾向于公开。一般地级市的人口规模为几百万人，已经相当于世界上一个小型国家的人口。把经济账捂着，实际上是对公共事务采取一种传统家族式的治理方式，家族治理最糟糕的结果就是任用亲信，中饱私囊。各地政府改善政治治理的第一步就是提高财政透明度。 政治层面的改革，主要有两点，其一是如何选择好的领导；其二是选才之后，公共财政的监督和管理，起点就是财政透明度。发达国家选举后的“以财控政”、约束无限政府都是对财政监督的表现。

    “三公”公开要有“条条框框”

    《中国经济周刊》记者 张璐晶｜北京报道 5月17日，国务院办公厅发布《2012年政府信息公开重点工作安排》，要求各部门对今年的财政预算决算、“三公经费”支出等信息的公开“迈出较大步伐”。在部门预算中，各项支出被要求要细化到项级科目。

    今年以来，中央部门的信息公开似乎迈出了“一大步”。截至5月，已经有92个中央部门公布了预算。然而，已公布预算中的住房保障支出和尚未公布的“预算外的三公经费”再次引发讨论。

    5月底，财政部部长谢旭人指出，2012年中央本级和各部门的“三公经费”预算、决算，将在全国人大常委会批准2011年中央决算后公开，行政经费支出情况也将一并公开。 即便如此，“看不见”、“看不懂”，依然是老百姓对于政府信息公开的主要感受。而对于政府而言，不公开要挨骂，公开后又要面对质疑。事实上，这是在公民知情权和监督权之下，对于政府消费是否合理的一次对制度建设的呼吁。

    有评论指出，如果制度和标准付之阙如，只是把政府接受公民监督演绎成媒体和舆论一年一度的道德批判大会，甚至某些部门被指责得漏洞百出却仍是一副能奈我何的姿态，则民众的感受，无异于在一个金碧辉煌的酒店里难以找到适合方便的洗手间，一般的煎熬，一般的无奈。

    谁在阻碍“三公”公开

    全国人大常委会预算工作委员会主任高强曾指出，政府难以公开“三公”支出的原因在于基础工作不到位。 一位地方审计官员的话更加犀利：“三公经费”的面纱相当难揭，原因至少有二。一是一些官员官本位思想和体制根深蒂固；二是“三公花费”确实有不少见不得光的“猫腻”。这其中很大的一部分阻力，源于已有的“获利者”。

    今年两会期间，全国人大代表、四川省委常委、常务副省长魏宏在接受《中国经济周刊》专访时表示，政府“三公经费”的支出是必要的。由于目前“三公经费”概念不清晰，支出规模没标准，统计范围不规范，“三公经费”的信息大多没有面向社会公开才给人以想象空间，才形成目前舆论一边倒的态势。

    清华大学公共管理学院经济学教授俞乔告诉《中国经济周刊》，公共财政监督管理的起点就是财政透明度，随着网络信息技术的发达，公众参与公共事务的热情大大提高，涉及到老百姓自己的事情，通过网络反逼政府，想知道纳税人花钱花到了哪里的需求进一步提升。“从长治久安的角度，增加财政透明度，不仅使得政府规模得以扩大，同时也增进了民众对政府的支持。而且说清楚‘隐含’也是对政府的制约和对官员的保护。”

    借鉴上市公司信息披露

    一位不愿意透露姓名的地方官员表示，公开难的原因在于，政府公布“三公经费”的出发点，到底是为了应对上边政策的一种策略，还是真正对人民负责，真心实意地接受人民的监督制约。 去年各部门公布的“三公数据”，差异很大，由于没有统一的标准和相应的解释，许多数据令人费解。从2010年公务接待费决算数这一项来看，最高的国家税务总局为66587.15万元，最低的国务院发展研究中心仅为5.84万元，两者相差超过一万倍。又如，2010年公务用车购置及运行费，农业部15140万元（公车费用占“三公费用”比重达64%），与教育部的199万（公车费用仅占“三公费用”的7.8%）两者相比，相差巨大。

    全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青指出，“三公经费”的统计口径不一致就难以有所比照。基于组织结构、人员构成等诸多因素，各部门公布的最终绝对数字的高低并不必然说明相关工作的优劣。缺乏权威部门把关，“自说自话”的数据难逃选择性公开的命运。 “三公经费”的使用，是否有一个合理的范围？汇信资本董事总经理叶翔认为，有些部门公务开支多，有些部门开支少，多的未必就不合理，少的未必就有理有据。因为部门有大小，人员数量也不同。同时，由于业务性质不同，按人均计算“支出标准”也不合理。

    对此，叶翔建议，不同部门的公务消费比较，可借鉴解读上市公司信息披露的方法划定标准，最常用的就是同业比较。基于行业性质对各政府部门实行分类，把监管部门与其对应的行业标准比较，就能发现一些问题。比如，政府部门该类业务支出，“总不能超过该部门所在行业的平均水准”，而且其支出的增长，也应该低于整个行业的增长，即实行“业务分类横比，行业内部纵比”。 俞乔表示，要做到真正的财政透明，不仅要公布最后的结果，还要公布公式和方法，接受人民监督。

    除了这些具体的方式方法，魏宏表示，要狠抓“三公经费”的治理源头。“应看到现有的‘三公’开支管理机制存在根本的制度性缺陷，这个缺陷就是‘三公’开支预算缺乏有效的监督，而这正是现有的预算制度的缺陷造成的。要解决这个问题，就需要把‘三公’经费的决定权和使用权分离。”