单鹏：保险业顶层设计的路径选择

　　顶层设计是目前我国政治经济体制改革领域的热词，源自自然科学中系统工程学中的概念，本意是指自高端开始的总体构想，后来被应用到社会科学领域。顶层设计已成为新时期政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。党的十七届五中全会提出了“改革顶层设计”，即从根本上改变过去那种零散和碎片式的改革路径，对未来中国改革进行主动、系统性的谋划，最大限度地化解改革阻力、降低改革成本、推进改革实施。

　　伴随我国30多年的改革开放，我国保险业经历了复业、分业经营、对外开放、主体大量进入、竞争不断加剧、渠道和产品不断变化、监管日趋完善等重要历程。如今我国保险业已进入深化改革的关键时期，依靠资金、网点大量投入的“跑马圈地”，依靠营销员制度大面积开垦初级市场，依靠银代渠道争夺“银行储蓄”的时代相继过去，粗放式发展过后带来的产品缺乏竞争力、渠道发展不畅、行业形象不佳、发展定位模糊、市场增长乏力等瓶颈性问题日益凸显，迫切需要在发挥市场配置资源基础性作用的同时，由发展初期的“摸着石头过河”转变为“搭桥铺路”“挖渠引流”，按照中央和中国保监会的要求，更加注重对行业发展与监管顶层设计和系统规划。

　　笔者认为保险业顶层设计就是站在行业发展的战略高度，深入回顾和总结保险业改革发展的历程，重新梳理包括行业发展定位、发展目标和发展路径的“内在逻辑”，找出制约行业可持续发展的深层次矛盾和根本性问题，通过国家层面的制度设计、规划和实施，为保险业未来发展提供持续支持和永续动力，特别是围绕保险业发展的路径选择做好宏观和系统设计。

　　一、政策引擎设计切实完善保险业政策支持体系

　　保险在国家风险保障、金融市场、社会保障领域的功能和定位，是保险业政策支持体系的核心。而保险产品是行业发展与其功能作用实现的载体，没有完善的产品服务载体支撑，无法形成保险独具特色的竞争优势，国家对保险的政策定位只能是“空中楼阁”。

　　作为一种“人人为我、我为人人”的风险转移工具，在某种程度上保险对社会公众具有“半公共产品”的属性，在世界各国保险业发展历史中，政府政策支持都是行业发展的“重要引擎”和“制度红利”。

　　近几年，我们越来越焦急地面对保险产品缺乏竞争力的问题，如新型产品与其他金融产品雷同且竞争力不足，养老、年金、健康险与社保部门提供的税前扣除、国家补贴的公共产品未能形成优势与互补，这也是导致近两年寿险业增速放缓、增长乏力的根本性因素。由此造成即便是再强有力的营销手段，最终保险的发展空间仍将受限，连带产生误导消费等一系列风险和问题。为此，保险业顶层设计要建立与保险功能定位相适应的产品竞争力。

　　顶层设计必须围绕产品竞争力这一核心，开展政策引擎设计，为乏力的行业发展注入新的活力和持久的动力。

　　1.加强税收优惠政策的协调与设计。重点围绕养老、年金、健康等保险业特有的产品，在企业营业税减免、个人购买保险税前扣除、个人所得税递延、遗产税设计等方面争取国家税收优惠政策，鼓励公民、企业通过市场化手段完善风险保障计划，以真正建立多层次的社会保障体系，避免不断高涨的社会福利预算给国家带来沉重负担；提高保险在个人金融资产结构中的比例，提升消费意愿、将部分储蓄转化为投资和消费，进而拉动内需、促进融资结构改善、服务经济增长方式转变。

　　2.建立财政支持的巨灾风险保障体系。参照日本、新西兰等国家建立巨灾风险保障体系的经验做法，争取国家在农业保险、地震等巨灾保险领域，建立国家财政和税收政策支持下的风险分散和转移机制，加快农业保险立法工作，充分调动和借助市场力量，参与和完善多层次的国家风险保障体系，而不是国家永远作为最后买单者，真正发挥保险在重大自然灾害中的经济补偿作用。

　　3.加大金融监管政策支持和协调力度。在深化金融体制改革过程中更加注重深化保险业改革，支持保险业集团化、综合化经营的探索、发展与规范，发挥保险在资本市场、货币市场中主要机构投资者和市场稳定器作用。进一步放宽保险投资渠道，培育债券、基础设施等重点投资项目，优化保险实现长期稳定投资回报的政策环境和市场环境。推动实施第二代偿付能力监管体系建设，在偿付能力监管政策上注意支持保险企业集约化的资本金管理，在确保风险可控的前提下，减少资本金占用、提高资本金使用效率。

　　二、市场机制设计科学稳步实施保险市场化改革

　　众所周知，保险业依靠承保和投资“两个轮子”运转并实现盈利，而这两个轮子直接取决于一国的费率市场化程度和资本市场状况。

　　从国际上看，以日本为例的财险市场费率自由化带来了保险费率大幅下滑、盈利能力严重受损、企业大量兼并重组等后果，费率市场化最终使得多数国家保险业主要依靠投资弥补承保亏损而最终实现盈利。从我国情况看，保险业在资本市场生态环境中难以保证长期稳定的高额回报，而我国保险市场大部分领域也实现了完全和相当意义上的市场化。如综合考虑手续费乱象、费率优惠因子难以有效控制等因素，财险领域的短意险、车险以及大部分非车险已经实现市场化；寿险领域的团险、新型产品的费率本身也是放开的。市场化集中体现为费率水平的逐年下滑，承保利润空间呈逐年缩减态势。相对于银行业，我国保险市场化“实施得早、放开得深、规划得少”，市场化程度已经很高，但相比商业银行长期、稳定的“存贷差”利润根基，保险业盈利基础很脆弱。因此，保险业顶层设计要建立与我国资本市场现状相适应的保险盈利模式。

　　科学设计和实施保险市场化改革是宏观层面建立保险盈利模式的关键问题，而市场化是包括市场价格、市场主体、市场管理诸多要素的系统工程，需要更加注重保险业市场化改革的“系统规划、稳步推进和配套实施”。

　　1.科学审慎推进费率市场化改革。面对不同历史发展阶段和行业承受能力，选择相应的市场化改革策略是各国监管当局一贯秉承的态度。应通过监管制度设计，综合考虑我国保险企业利润来源结构和关联因素，制定中长期费率市场化改革方案，坚持科学审慎的总体原则，按照“先上限、后下限，先短期、后长期，先附加费用率、后风险费率”的次序，分层次、分阶段地稳步推进费率市场化改革。

　　2.着力完善市场准入和退出机制。市场准入和退出机制是市场机制的基本要素。目前大量主体准入、退出机制不健全，必然影响市场配置资源效率，进而导致“市场失灵”，产生诸多市场乱象。应当有效限制综合性、全国性牌照发放，避免大而全的市场主体同质化，鼓励健康、养老等专业主体，防止专业公司综合化倾向，从而在主体准入环节促进专业化经营和差异化竞争。同时，在建立健全法人及分支机构退出办法的同时，注意研究保险企业兼并重组的渠道和规则，降低退出成本、避免不良影响、确保市场稳定。

　　3.完善市场化改革配套环境建设。如果市场化配套管理措施和机制跟不上，市场化改革必然导致市场秩序混乱、行业严重亏损。市场化改革节奏与配套环境的匹配一定程度上决定了改革成败。一是要围绕车险等重点领域的市场化，有针对性地建立多层次的风险防线和行为监管约束，有效控制市场化带来的必然风险和问题，而不是宏观地以偿付能力为单一约束。二是要针对与保险赔付成本密切关联的医疗价格、社会保障福利、劳动力成本、司法环境的不断变化，围绕疾病发生率表、伤残给付表、预定利率、行业参考费率等关键价格要素，建立“科学、公平、合理”的科学调整机制。

　　三、行业治理设计探索发挥非政府机构的治理作用

　　伴随着保险业对外开放和快速发展，保险监管体制、机制日益成熟完善，对保险业健康发展发挥了重要的引领和保障作用。但市场秩序治理的实践表明，单靠行政监管解决不了所有的市场问题。现代金融业态已经发生深刻变化，金融市场的监督治理应当更加精细化、系统化，更加注重依托信息、科技手段以及治理分工与合作。

　　从国内金融业情况看，近20家国家级协会在实质性参与市场管理。从国外情况看，美国至少有511家独立的非政府机构代表保险业，其中143家为国家级行业组织，包括37家倡导型团体、97家教育与专业团体、9家自律或准政府团体；日本仅损害保险就有损害保险协会、损害保险费率厘定机构、损害保险事业综合研究所三大非政府治理组织。

　　相对于现代金融业发展需要的治理机制，我国保险监管体系仍然存在“行政手段过多、自律行为不足”“制度层面完善、执行层面乏力”等问题。因此，保险业顶层设计要建立与现代金融业态相适应的行业综合治理机制。

　　保险业顶层设计应注重在现有监管体系框架内，参照国际经验和行业治理规律，结合我国保险业实际，通过转移市场治理职能、有效划分市场管理空间，以服务行业发展为宗旨，以坚持非盈利属性为前提，完善和强化非政府治理机构，进一步完善行业综合治理机制。

　　1.加强行业自律组织体系和功能设计。在现有中国保险行业协会框架下，成立相对独立的产险、寿险、中介分会，专司各领域会员管理和自律服务。在未来条件成熟时，可考虑成立独立的寿险协会、产险协会和专业中介协会，在此基础上成立中国保险行业联合会，统筹行业综合性自律服务工作。强化国家级协会对地方协会的业务指导和技术培训，形成“国家、省、市”三级、“上下联动”的自律组织体系和工作机制。特别是要进一步理清行政监管与行业自律的职责边界，在加强行业组织建设的同时，通过增加授权和委托，逐步转移从业人员资格认证、教育培训和部分市场管理职能，在政策层面上支持其发展壮大，提高行业自治管理水平。

　　2.研究成立保险研究院。以保险业健康发展和保护保险消费者利益为宗旨，建立由保监会推动、指导和管理的保险研究院。其主要功能为研究厘定交强险、商业车险等重点领域产品的参考条款与费率；生命表、疾病发生率表等定价基础研究与发布；实施行业风险评估与第三方信用评级；建立包括政府监管者、经济学家、企业高管，以及投资、医学、法律、核保、核赔等领域专家的行业“智库”；承担其他有关重大课题和技术科研工作。

　　3.加快推动行业信息服务公司设立。现代金融业管理与服务的科技含量不断提高，缺乏科技支撑的保险业难以应对未来金融业的发展趋势。特别是在普及性强的业务领域，探索计算机“云技术”等高科技的行业应用，将“IT治理”引入行业管理与服务之中。可以在加强全国车险信息平台建设的基础上，由保险公司发起成立保险行业信息服务公司，在车险、健康、意外等领域建立完善信息平台，介入保险承保、理赔、服务等生产链条，控制好关键环节，促进市场公平竞争、改善行业服务。同时，还可以为行业提供与交管、社保、医院、税务等关联行业和部门的数据对接，以及数据查询、系统开发、电子商务等信息技术服务。

　　四、基础设施设计夯实人才与数据两个发展基石

　　对于风险管理的专门行业和企业，人才和数据是其发展的前提和基础。从行业人才供给情况看，如果用“金字塔”描述保险业人才队伍状况，目前“塔底”的销售人员数量众多、素质偏低、门槛过低，诸多问题积重难返；“塔间”的管理和服务人员主要依靠市场自我力量培养与充实；“塔顶”的精算、高管等高精尖人才成长迅速，但缺乏沉淀。总体上看，相比其他金融领域，保险销售和管理人才整体水平低、供给不足，缺乏从业人员培训认证体系，已经影响和制约着行业深入发展。从行业数据情况看，仅有以法定监管报表为基础的监管数据系统，且不能向行业内外提供，行业缺乏统一的中央数据库，无法对保险企业赖以定价和生存的数据进行集中统计、分析和应用。因此，保险业顶层设计要建立与未来行业发展需要相适应的基础设施。

　　基础设施建设对全行业属于经济学概念中的“公共品”，无法依靠市场力量自发完善，只能通过顶层设计和主动规划来实现。

　　1.加快推动销售人员管理体制改革。只有销售人员的高素质才能有业务的高品质，才可能从根本意义上扭转行业社会形象。销售人员管理体制改革最为关键和直接。对于300余万人员销售队伍，应尽快出台销售人员管理办法，在存量上要建立分级分类管理制度，逐步培养和沉淀优质人才，淘汰低素质和低产能的人员；在增量上要切实提高学历、考试和执业准入门槛，研究改善销售领域薪酬管理制度和利益激励机制，鼓励销售人员长期服务、诚信服务。

　　2.尽快建立健全从业人员资格认证体系。建立健全从业资格认证体系是行业专业人才队伍储备、培训与管理的前提和基础。监管部门应指导、授权行业协会建立健全包括核保、核赔、定损、人身保险新型产品等专业领域培训认证体系，通过指导和强制从业认证制度，开发专业教材、考试认证、后续教育、专业培训、诚信档案等一揽子管理体系，普遍提升从业人员专业化水平，突出解决好行业快速扩张与人才专业化建设缺失之间的矛盾。

　　3.研究探索中央数据库建设。随着保险业网络销售兴起，电子商务的深入发展，电子保单在未来的广泛应用，以及行业对保单信息的集中存档、查询和信息应用等需要，应建立以“保险单”为核心的中央数据库，由各公司将每一份保险单电子信息上传至中央数据库，由中央数据库集中、分类备份与管理，并负责行业数据统计、分析与发布，中央数据库的建立将有利于保单持有人利益的保护、行业数据的集中与应用。

　　保险业顶层设计区别于一般的监管制度设计，是行业最重要的基础性建设，而非传统意义上的大而全行业发展规划。如上所述，“政策引擎设计”如同车辆的发动机，决定了行驶的动力和速度；“市场机制设计”如同车辆的润滑剂，决定着行驶的协调与持续性；“行业治理设计”如同交通规则和监控技术，决定着行驶的安全和秩序；“基础设施设计”如同高速公路，决定着行驶的阻力和难度。顶层设计的实现路径不是单一的，而是系统的，需要更多地依靠国家立法、寻求政策层面支持、通过系统工程实现。

　　顶层设计也不是单向的，既要“自下而上”吸收实践经验、调动市场积极性，更要注重“自上而下”的总体规划和推动实施。相信保险业的顶层设计作为国家深化金融体制改革的重要内容，在监管部门的指导和推动下，将进一步凝聚行业智慧和力量，规划和实施好保险未来发展的“美好蓝图”。（作者系中国保险行业协会副秘书长） (来源：中国保险报)