中国食品安全需群众支持 多部门监管致推委扯皮

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　“食品安全需要老百姓的力量”

　　“中国的食品安全需要群众支持，可是群防群治的主体仍是政府。”

　　上海市食品安全委员会办公室副主任顾振华

　　本刊记者徐智慧 (实习生苏亚对本文亦有贡献)

　　5月的一天，复旦大学一间会议室里，25岁的硕士研究生吴恒作为主人接待了上海市食品安全委员会办公室(以下简称“食安办”)主任阎祖强、副主任顾振华一行9人。阎祖强说，因为是“交流学习”，就应该上门拜访，才能显示出诚意。

　　会谈持续了两个半小时，复旦学生吴恒介绍了“掷出窗外”网站的来龙去脉，大家边看着PPT边聊，对于这个由一群学生发起主办的旨在“给公众提供一个有毒有害食品的信息检索平台”的民间网站，来自政府的“食安办”表示了赞赏，“顾振华副主任说，我对食品安全问题的思考、忧虑、困惑，是有意义的，值得肯定，非常支持我把这个网站办下去”。

　　他们的态度有些出乎吴恒的意料。创办食品安全监督网站一年多了，这其实是他第一次接触到主管食品安全的政府官员。此前他曾猜测，这次会谈很有可能不太友好，他想象过对方可能会比较官僚，而担心“掷出窗外”可能被打压，甚至被封杀。但谈话后，吴恒坦言，在一定程度上他改变了对上海市“食安办”的看法。

　　这是一次来自民间食品安全监督力量与官方的尚不多见却很良性的沟通，彼此正向的印象都超过了之前的揣测。

　　不过，当上海市“食安办”提出“如果需要，我们愿意提供必要的资金和技术支持”时，吴恒的老师抢着代学生回答道，“吴恒考虑到网站的公益性和独创性，有政府参与可能反而会造成不好的影响。”对方爆发出一阵大笑，说表示理解。

　　公民监督觉醒

　　在脑海里冒出创办一个“有毒食品检索网站”的念头之初，吴恒没有想到后来的进展会那么快。2011年5月，他在网上发帖招募志愿者，两天之内就有数十人响应，“这说明在民间关注食品安全并愿意为之做一些事的人非常多，我只是扮演了振臂一呼的角色。”

　　今年5月的问题胶囊事件，让“掷出窗外”点击率骤增，加上微博“蛮子文摘”的推介，吴恒租用的服务器在今年5月3日被大量涌入的点击挤到崩溃，不得不暂时关闭“搜索”功能。

　　“掷出窗外”网站是民间更多介入食品安全监督的一个代表。

　　过去在中国的历次食品安全事件中，一直都有媒体的身影。它们扮演着一种“开罐器”的作用，揭开黑幕，让真相大白于天下，敦促职能部门执法。

　　媒体人在反思，在食品安全领域，舆论监督的力量并不弱小，为何食品安全事件仍然层出不穷，花样翻新。

　　在央视3·15晚会制片人尹文看来，媒体只代表着一种舆论监督权力，媒体监督只起促进和催化作用。曝光之后，解决问题要靠职能部门，最后形成整个社会公民自律，减少制毒售毒，并让公民发挥监督作用，人人喊打。

　　“中国的食品安全问题若想得到根本解决，一方面有赖政府监管的加强；另一方面更重要的是，要形成公民社会，让公民伦理和契约精神得到普及。”尹文说。

　　尹文认为，最近看到一些公民主动参与到食品安全的维权行动中，这是公民意识觉醒的良好征兆。

　　监管之困一：多部门监管

　　在媒体、大众“咬住食品安全不放松”，公民行动风起云涌的时刻，职能部门的监管职责同时成为关注点。“监管不力”，似乎成了所有食品安全问题的核心问题。可是，事情并非这四个字说起来这么简单。

　　上海市食品安全委员会办公室常务副主任顾振华对《中国新闻周刊》表示，各级政府监管投入的力量并不少，但是多部门的监管存在交叉重复，这是中国行政体制的一个陈旧的弊病，“实际效率不高，乱象丛生”。

　　这也是越来越为人熟知的一个事实，“一头猪有十几个部门管”经常被用来讥讽这种多头共管的体制，农业部管饲养，商务部管屠宰，工商局管销售，还有质量监督、卫生、食品药品监督管理局、发改委。

　　食品安全领域有十几个政府部门共同负责，随着食品安全危机深化，这种监管体制的弊端越发暴露无遗。

　　食品安全的监管有其特殊性，在食品生产制造的上中下流供应链，甚至流通环节都会发生食品安全问题。生猪在饲养环节会有瘦肉精，猪肉制成火腿会有添加剂，运输仓储环节可能会有污染，这些分别由不同的部门负责。

　　尹文用“筷子”来比喻多个部门共管食品安全的弊病，“把一根筷子截成十多段，然后拿线串起来，会怎样，它就软了，不能当筷子使了。”

　　一旦发生食品安全事故，农业、质监、卫生、工商、食药局等一起到场，人员浩浩荡荡。但是力量分散，人力物力非常浪费。“如果是瘦肉精，那就是饲养环节出的问题，只要在源头上检测就行，下游没必要再重复检测。”顾振华说。

　　顾振华告诉《中国新闻周刊》，“从三聚氰胺事件开始，凡是出现食品安全事故，不是一个部门打板子，多个部门要一起打板子。大家一起打板子，等于没打板子，反正做好做坏一个样，出了事大家都有份。”

　　“食品安全监管一定要职责明确，责权一致，才不会推委扯皮。”多年从事基层食品安全工作的他认为，如果把有限的资源集中起来就给某一个部门集中管理，那么这个部门力量就很强。比如可以把农业、质监、工商、食药局、出入境检验检疫集中在一个部门，效率会增加很多。“质监不管，农业不管，谁管，食品安全问题市长一定要管，市长总负责。”

　　中国涉及到食品安全的法律，有《食品安全法》，还有《农产品质量安全法》《动物防疫法》《工业产品质量法》《进入口食品检验检疫法》等等，但这5部法律的管理方式、执法主体都不尽相同，相互之间的协调就会产生一些问题。其中，最大的矛盾是《食品安全法》和《农产品质量安全法》的交叉管理。

　　顾振华认为，食品安全监管职能简化是大势所趋。但这仍是个说易行难的难题。考察世界各国，他认为监管最好的是欧洲。欧洲在“疯牛病”事件前，也是多个部门共管，包括农业、水产、卫生、商业等等，“疯牛病”事件后，欧洲把这些部门都集中起来，专门成立了食品局。而美国的食品监管是由两个部门在管，一个是农业部，一个是FDA(食品药品监督管理局)。肉禽蛋归农业部管，肉禽蛋以外的归FDA。但这两个部门一样会产生扯皮，比如三明治，面包中间夹肉和蛋，就会产生FDA管外面的面包皮，农业部管里面的肉和蛋。

　　监管之困二：惩罚太轻

　　食品安全事故频发的另一个原因，有人归结为“惩罚太轻”。

　　为什么不让企业倒闭呢？某企业的公关人员说过的一句话颇有代表性，“如果再加重处罚，让企业倒闭，一大帮子就业的人上哪里吃饭？”

　　实际上，2009年的《食品安全法》比1995年的《食品卫生法》，在处罚标准上已有很大提高。按照2009年版的《食品安全法》，罚款有两种计算方式，一种是按照绝对值最高可以罚到10万，还有一种计算方式，按照违法物质的货值，最多可以罚10倍。而1995年的《食品卫生法》罚绝对值最高是5万，另一种计算方式是按照违法所得罚5倍。顾振华也承认，还是罚得太轻，没有发挥法律的惩戒作用。

　　有人问上海“食安办”，你们为什么不用管“酒杯”的东西管住“筷子”？顾振华很无奈，食品安全的违法者往往不是自然人，而是法人，“区区10万块，对有些企业根本不起作用。”

　　他介绍说，像《食品安全法》里面有一条是吊销经营许可证，当企业因为违法被吊销许可证了，法定代表人五年内不得再申请从事这个食品行业。这等于判了一家企业“死刑”，已是最严重的处罚。但实际上，“这条处罚几乎形同虚设。因为他以儿子或者老婆的名字再申请一个，换个地点和名字就可以照开不误了”。

　　“吊销许可证是我们的最严重的处罚，所以我说，法律还没有发挥它的震慑作用，起到让违法者敬畏、不敢做的作用。”顾振华表示。

　　政府在行动

　　作为上海市政府对食品安全的综合议事机构，上海市食品安全委员会办公室应2009年国家《食品安全法》明确要求的各省市须成立食品安全委员会背景下，筹备成立。而事实上，在“食安办”成立之前很长时间，政府已经为它的成立作了许多准备工作。

　　2004年，上海市已建立食品安全联席会议制度，2011年5月，改成食品安全委员会，食品安全委员下设一个办公室，这是个独立的正厅级的机构，共协调18个跟食品安全有关的部门。

　　食品安全委员会主任是由分管食品安全的副市长沈晓明领导，除专职的主任副主任，另外还有5个副主任，由农委、工商局、质监局、食品药品监督管理局、出入境检验检疫局的领导担任。“食安办”每季度开一次会。

　　不过，知名天使投资人薛蛮子认为，目前各省市虽然成立了“食安办”，但“食安办”仍只是组织协调机构，尚未从根本上改变食品安全监管的职权不清、交叉重合的问题。他觉得，“国家应该专门成立一个机构全面负责食品安全，彻底结束多部门交叉管理的混乱和扯皮现象。”

　　为了确立这个机构的权威性和高效，上海市政府把“食安办”挂靠在食品药品监督局，为其树立威信。上海市食品安全委员会办公室常务副主任顾振华表示，要不是中共上海市委、市政府的高度重视支持，“食安办”的协调组织恐怕也办不好，“韩正市长讲过一句话"职责分不清的时候，食药局全包"，这样食安办就有底气了”。

　　食品安全问题的曝光，不单会引起社会的讨论，对职责部门而言，也是他们加速改善监管政策的良机。2011年7月上海实施“上海市《食品安全法》实施办法”， 成为全国第一个推出《食品安全法》实施办法的地方。而“食安办”透露，这个快速的行动是受到了之前4月上海“染色馒头”曝光的促进。

　　央视3·15晚会制片人尹文告诉《中国新闻周刊》，他曾遇到一位前来公关的食品企业负责人，他直言不讳地跟对方说，“如果我们政府能下决心让你这样的企业倒闭，我们一定能吃上安全的食品。”“如果让你们倒闭，在中国树立一个榜样，我们实际上不需要那么多人管食品安全。”尹文最后加了一句，“我们太爱护你们了，但是你们也太辜负中国的消费者了。”

　　吴恒也认同这样的心情，他发现，“在食品安全问题的认识上，其实政府和民间人士的差异并没有那么大。”在和上海“食安办”人员会谈后，他的想法发生了改变。

　　现在他期待的是，如果包括政府职能部门、厂商、专家都能取得这种信任，食品安全问题就不再让人担心了。

　　顾振华经常说的一句话，“中国的食品安全需要群众支持”，而他肯定地说群防群治的主体仍是政府。“从我们监管部门的角度来说，我们很需要老百姓的力量，老百姓都来举报，违法的就少了”。