巴克莱丑闻与宏观审慎监管

　　7月8日,对英国巴克莱银行的同业拆借利率操纵案的全球调查进一步扩大,有消息称,德国市场监管机构已经开始对德意志银行展开调查。美国、欧洲、日本和加拿大的相关机构相继就涉嫌操纵伦敦银行同业拆借利率对十几家大银行展开调查。如何防止金融丑闻再度发生,或许在后危机时代应加强金融宏观审慎监管

　　宏观审慎监管最初在1979年由国际清算银行提出,之后该原则不断完善,从早期为应对金融创新发展到强调对系统性金融风险的防控。由美国次贷危机引发的全球金融危机,使发达国家原有的金融监管体系饱受批评,宏观审慎监管的理念成为各国立法者的共识。

　　2008年金融危机后,国际社会相继展开宏观审慎监管的立法实践:

　　2008年美国公布了《金融监管框架现代化蓝图》,从金融稳定监管、审慎监管、金融市场商业行为监管三方面重构美国监管体系,提高美国竞争力。在宏观审慎方面,该法案要求统一监管,并加强美联储作为宏观审慎监管者的权力。同时,试图简化规则,建议用以原则为基础的监管模式替代以具体规则为基础的监管模式。2009年,奥巴马提交法案《金融监管改革新基础:重建金融监管》。该法案进一步强调构建基于宏观审慎的监管框架,如将对冲基金、保险公司等具有系统性风险的金融机构纳入监管范围,成立金融稳定监管委员会,负责监测处理威胁金融稳定的系统性风险。

　　根据英国议会2009年通过的《银行法案》和财政部《金融市场改革》白皮书的建议,英格兰银行理事会下设金融稳定委员会,金融稳定委员会由英格兰银行、金融服务局、财政部组成,由财政大臣负责。实施宏观审慎监管,负责全局性系统性金融稳定和金融风险监控。

　　欧盟委员会于2009年发布《欧盟金融监管》,将未来欧洲金融监管分为宏观和微观两个层面,宏观层面设立欧洲系统性风险委员会,由欧洲央行行长、副行长、各成员国央行行长组成。该委员会主要职能是实施宏观审慎监管,包括收集处理数据、确定和评估金融体系的潜在风险、关注跨行业风险转移、发布风险预警、查明监管真空、提出实施宏观审慎监管的建议及监督建议的落实。

　　巴塞尔委员会起草的《巴塞尔协议III》也于2010年11月在G20峰会通过,标志着国际层面的宏观审慎监管的建立。该协议中有关宏观审慎监管的部分主要包括对合格资本的定义更窄,对风险加权资产的定义更广,对普通股占风险加权资产的比例由2%提高至4.5%,要求建立2.5%的资本留存缓冲以及0至2.5%的逆周期资本缓冲。

　　宏观审慎监管的内涵决定了它所包含的两个维度:一是时间维度,强调逆周期监管,以抑制系统性风险被金融体系的顺周期性放大。由于金融体系的顺周期性,风险在经济繁荣时被低估,在经济衰退时被高估,各金融机构的资产在不同经济周期价格剧烈波动。宏观审慎监管要求建立逆周期资本缓冲机制、跨周期的贷款损失拨备并要求改革公允价值会计准则以抑制这种波动。二是跨行业维度,要求计量系统性风险在金融体系中的分布,识别系统重要性金融机构,对其进行重点监管,提高其财务约束,防止风险在各金融机构间传播。

　　与微观审慎监管不同,宏观审慎监管首先侧重内生性风险的防范,认为金融机构间的共同风险及相互影响对金融体系的稳定起重要作用,应该将金融体系作为整体监管,防范系统性风险。而微观审慎侧重于外生性风险的防范,认为控制个体金融机构的风险就能保证整个金融体系良好运转,强调从个体到整体的监管。其次,宏观审慎监管维持金融体系稳定是为避免经济衰退,而微观审慎监管最终目标是保护金融消费者的利益。

　　将宏观审慎原则应用到我国金融监管中的必要性在于:首先,宏观审慎监管保证市场的流动性。商业银行在金融体系中发挥创造流动性的功能。微观审慎监管没有考虑市场流动性的变动,在金融体系受冲击时,原本经营良好的商业银行也受到挤压,不得不压缩资产负债规模,大量出售资产,使商业银行货币创造的功能严重削弱,加剧了市场恐慌。而宏观审慎将市场流动性作为一重要变量纳入监管体系,更多地关注市场流动性情况,减轻了突发事件的冲击；其次,金融全球化的发展使金融风险在全球迅速扩散,各国系统性风险的相关性日益加强,金融危机的波及范围更广、破坏力度更大。我国目前正在稳步推进利率市场化和人民币国际化改革,面临的外部冲击将更加频繁、剧烈。在这样的环境下,将宏观审慎原则纳入金融监管体系,对于提高我国金融监管的前瞻性、有效性是十分必要的。

　　此外,宏观审慎监管也是宏观调控和微观监管的有机衔接,避免监管和调控的真空,也能够避免宏观调控的目标与微观监管在特定经济环境下的冲突。宏观调控即使发挥既定的作用,从实施到效果的显现也存在较长的时滞,不能扭转短期内经济大幅下挫的局面。而微观审慎监管又存在前述顺周期效应和只着眼于个体金融机构的局限性。宏观审慎监管的逆周期监管要求则将金融体系的稳定与宏观经济周期相联系,其维持金融稳定的目标与宏观调控平滑经济波动的目标具有内在一致性,且宏观审慎监管对系统重要性金融机构的监管又是以微观审慎监管为基础的。这就使得宏观审慎监管既能弥补监管真空,又成为宏观调控与微观审慎监管的过渡和衔接。

　　顺应国际金融监管的潮流,结合我国实际,笔者认为我国宏观审慎监管首先要明确统一的监管机构。目前人民银行每年发布《金融稳定报告》,银监会也出台了《巴塞尔协议III》的中国版本对商业银行进行宏观审慎监管,保监会也提出要监控和防范系统性风险,但是各监管机构职权分工模糊,没有统一的监管机构也很难将宏观审慎监管真正落实到宏观层面。只有明确监管主体、界定权利义务,才能防止监管重叠和监管真空,保证宏观审慎监管的顺利实施。未来可以考虑通过立法确立由人民银行领导宏观审慎监管。

　　对于系统重要性金融机构的认定方面,美国金融稳定监督委员会已经制定了相关标准,对保险公司、对冲基金进行系统重要性的认定。相比而言,我国在这方面立法仍然落后,除银行业外,尚未对其他金融机构制定系统重要性的认定标准。造成这一现象的原因一是我国目前是分业监管体系,还没有统一的宏观审慎监管的机构。另一原因是我国金融体系中,商业银行处于绝对主导地位,其他金融机构就显得相对不重要了。但是宏观审慎监管是一个动态的过程,随着我国金融业的开放,非银行金融机构在金融体系中的地位会不断提升,非银行金融机构也可能引起系统性风险,因此,只有制定相关标准,将非银行金融机构也纳入宏观审慎监管体系内,才能对金融体系的系统性风险形成全面监管。

　　在资本充足率方面,我国的标准严于巴塞尔委员会。系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率也将至少达到11.5%和10.5%。虽然较高的资本充足率可以使宏观审慎监管更为有效,但是过高的资本充足率使得我国商业银行在与外国同业竞争时处于完全劣势,在金融全球化竞争中极易被淘汰,反而增加了我国金融体系的不稳定性。所以,以吸收损失为目的的提高并不是越多越好,应该制定符合国情的标准。

　　对于过渡期安排,我国的规定也短于巴塞尔委员会。但是,过渡期过短反而不利于我国金融稳定,会增加系统性风险。各银行都要进行增资扩股,而市场容量有限决定了银行在较短期限内无法依靠增加资本的途径达到充足率指标达标的目的,只能通过缩小资产规模偿还负债使资本符合监管要求。而大量抛售资产则人为制造了市场恐慌情绪,反而容易触发金融危机。目前我国监管机构未按照既定计划实施监管规定,而是将实施宏观审慎监管的时间延后,可能正是意识到了这一点。因此,过渡期的安排,应当充分考虑本国银行的经营现状、适应能力和未来发展。

　　(李朝锋 夏雨 作者单位:中国人民大学财政金融学院财政金融政策研究中心)