预算法修改收到33万多条意见 专家建言强化监督

　　33万多条意见体现公众对“经济宪法”的关注，部分专家建言强化人大监督权

　　本报记者 王亦君 郝帅

　　33万多条意见，公众将空前的热情投向了《预算法》修改。

　　8月5日，全国人大网就《预算法修正案(草案)》(以下简称草案)，征求意见截止。据全国人大网披露，在一个月的时间内，共有19115人(次)通过网络提出意见共计330960条，超过了去年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见。

　　8月3日，国内部分知名财税法学者齐聚北京大学法学院，参加中国财税法学研究会主办的《预算法》修改研讨会，学者们纷纷表示，草案中有关“预算公开”、“政府全部收支都要纳入预算”的规定有了进步。《预算法》修改来之不易，囿于我国现行体制，不可能做实质性的大修，但是预算的基本原则必须坚持，属于人大的预算权力应该得到保障。

　　《预算法》素有“经济宪法”之称，现行《预算法》从1995年1月1日起实施，至今已17年，这是首次修改。此次《预算法》修改于2004年启动，跨两届人大，两度成立起草小组，因为争议重重，直到2011年12月下旬，草案才首次提请全国人大常委会审议，2012年6月下旬进行了第二次审议。

　　学者们希望通过此次修改改变我国现行《预算法》过于浓厚的行政法特征，强化人大对政府花钱行为的约束。

　　该不该增加“非经人大授权不得开支公款”的条款

　　现行《预算法》规定的立法宗旨是加强国家宏观调控、健全国家对预算的管理，草案坚持了这一宗旨。对此，中国财税法学研究会副会长、中国人民大学教授朱大旗认为，《预算法》本质是规范各级政府收支行为，对预算实施控制和监督，如果把预算作为行政机关的管理工具，具体制度设计就会很有问题。

　　上海财经大学教授朱为群表示，如果把“国家”理解为“政府”的话，预算法就成了上级政府约束下级政府的“内部”法律，成了一个政府管理工具，而不是人民对政府支出行为的法律约束。

　　中国财税法学研究会副会长、中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，《预算法》修改首先要建立的第一道防火墙是代表公民的立法机关向政府提供预算授权，即行政部门不能从公民那里拿走任何钱财，也不能进行任何支出，除非得到来自代表公民的立法机关的明确授权。

　　长期以来，大量“预算外资金”、“小金库”的存在表明，许多公款的获取和支出并不在预算授权的框架内，而在立法机关、审计机关的监督之外。但是，草案中没有“非经人大授权不得开支公款”这类条款。

　　要不要取消财政专户

　　草案将设立财政专户用法定形式固化，规定对特定专用资金可以设立财政专户，纳入国库单一账户体系管理，这一规定引起了广泛争议。

　　草案首次审议时，全国人大财经委副主任委员吴晓灵、全国人大常委会委员任茂东提出，实践中财政专户成为“小金库”、制度外账户的现象很突出，在商业银行形成了“第二国库”，规避国库监督，不利于财政资金的集中管理和反腐败，吴晓灵提出，其他法律规定设立财政专户的，也应当将专户设立在国库。

　　王雍君认为，预算制度的第二道防火墙是所有纳税人的钱必须放进国库单一账户，这是法治国家普遍采用的一种制度，他提供的数据显示，目前全国各级政府大约有18万到20万个在商业银行开设的账户。

　　在他看来，没有必要设立财政专户，我国已经确立了国库单一账户体制，这是对财政进行监督的前提，如果允许在国库外设立财政专户，很难保证人大的监督。“国库单一账户”和“国库单一账户体系”不同，建议使用“国库单一账户”的表述。

　　但是，有些部门和地方提出，目前仍有必要设立财政专户，多数乡镇没有设立国库，一些惠农资金如粮食直补等，发放地点都在乡镇，只能借助农村信用社、农业银行和邮政储蓄银行等商业银行代发，需要通过在商业银行开设财政专户来管理这些资金。

　　草案在征求中央各部门意见时，审计署提出，目前的国库管理体制是人民银行经理国库，财政部向国库下达拨付指令，二者之间形成制约关系，比较可行。而财政专户设置过多过滥，有的地方财政专户存储的资金与国库存储的资金相当，大量财政资金存放在商业银行存在一定安全隐患，同时给货币政策的操作带来难度，也不协调；在商业银行存款业务竞争日趋激烈的情况下，为争相拉存款出现了一些财政干部的腐败问题；一些地方由于管理不规范，出现了转移贪污专项资金的问题。

　　审计署认为，从目前收入收缴管理制度改革情况看，各级财政部门的非税收入收缴财政专户、与国际金融组织和外国政府签订的协议需要专户存储的贷援款资金、各项社会保险基金财政代管类专户可以继续设立，但要尽量归并，其余专项资金支出类账户可以全部撤销，统一纳入国库存储、分账核算。

　　国家发改委、中国人民银行提出，开设专户增加了预算执行的中间环节，不利于强化预算执行监督机制，也不利于保障财政资金安全，提高财政资金运转效率和完善财政资金收支统计等。财政专户是国库集中收付制度改革过渡时期的产物，取消财政专户，将所有政府收支全部纳入国库单一账户核算办理，符合财政体制改革的要求和方向，且目前通过国库单一账户核算的基础条件已基本具备，不应再固化财政专户制度。

　　应调整预算年度起始时间

　　多年来，由于预算年度与预算审批时间不统一，使得预算未获批准，一些地方政府就开始花钱。此次修改中，有些全国人大常委会委员和人大代表建议将预算年度的起始时间进行调整。

　　蒋洪建议，预算年度没有必要一定要从每年1月1日起，可以从每年3月全国人大批准预算后的4月1日起，到第二年的3月31日。

　　现行预算制度还有一个明显缺陷，一直没有对“人大否决预算怎么办”做出规定。对此，中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，这一条款的缺失意味着人大必须批准预算，这与人大监督预算的基本原则相悖。

　　2002年1月，湖南省沅陵县第十三届人民代表大会第六次会议，曾经否决了政府提交的2002年的预算草案。

　　施正文建议，此次修改要加入对预算进行“分项审批”的条款，现在人大审议预算草案，都是一次性、一揽子进行投票，但人大代表们可能对某些项目开支不满意，现行的制度安排使得他们的部分意见无法表达出来。

　　本报北京8月6日电 (来源：中国青年报)