守护好红线——党的十六大以来耕地保护工作回眸

　　多年前，美国世界观察所所长莱斯特·布朗关于“未来，谁来养活中国”的发问，我们迄今记忆犹新。为了让自己的论点更有说服力，莱斯特·布朗甚至从“农田在消失”等方面预测21世纪中国在耕地和粮食保障方面将不可避免出现危机。而后来的事实证明，他错了。

　　在迈入21世纪后的10多年里，中国国土资源系统广大干部职工把保护耕地看成捍卫“生命线”的伟大工程：坚守18亿亩耕地红线，实行最严格的耕地保护制度，建立数量、质量与生态全面管护的制度体系和 “大家管大家用”的共同责任机制，同时转变土地利用方式，构建面向未来的耕地保护长效机制……

　　事实胜于雄辩。这10年，中国人用耕地保护的事实向世人证明：中国不仅用占全世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，而且在这片土地上创造了粮食“八连增”和数十年经济持续快速增长的伟大奇迹。与此同时，中国人也在高效利用有限的土地资源，支撑工业化、城镇化和农业现代化进程的快速迈进。

　　“只能胜不能败的耕地保护战 ”

　　对于我们这个有着13亿人口的发展中大国来说，粮食安全和耕地保护始终是第一位的大问题。只有牢牢把握这一生存和发展的根本，中国才有张开臂膀拥抱明天的底气。

　　这些年来，党中央、国务院在全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后，作出了确保18亿亩耕地重大决策，并将“坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”作为一项基本国策。

　　即便如此，耕地保护的形势仍不容乐观，“既要吃饭，又要发展”的现实，致使保护与占用耕地的矛盾一直存在。

　　党的十六大以来，中国在崛起中展示出惊人的发展速度，投资、消费和出口的三驾马车劲头十足，城镇化率从2002年末的39.1%攀升过半，数以亿计的农村人口转移到城市。在城市用地需求剧增的同时，农村建设用地总量不减反增;不少地区盲目投资、低水平重复建设、圈占土地、乱占耕地的势头时强时弱……强劲经济增长带来的旺盛用地需求，加上城市边界的扩张和灾难的损毁等等，均严重冲击着土地“闸门”。例如“十五”期间，我国耕地面积共减少9240万亩，年均净减少耕地1848万亩。

　　无声的数字，发出沉重的警告，也督促人们尽快转变耕地保护思路，不断完善耕地保护体系。

　　“坚持最严格的耕地保护制度，关系我国粮食安全，关系十几亿人口的吃饭问题，任何时候都不能出现闪失;是确保我国经济安全，推动我国经济增长方式转变的重要力量;是维护广大农民土地权益，促进农村经济社会发展的重要保障。”对于这样的形势，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史说，“这是一场只能胜不容败的耕地保护战。”

　　2011年8月，胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时指出，“我们的发展，既要考虑满足当代人的需要，更要为子孙后代留下生存发展空间”。他强调，当前和今后一个时期，要切实坚持和完善最严格的耕地保护制度等。

　　高层的声音，源于对历史的清醒认识和对未来的责任担当。

　　在改革探索中释放活力

　　从单纯依靠行政手段、法律手段，到综合运用经济、行政、法律、科技等手段;从“一家管大家用”的单打独斗，到引导农民自发保护耕地，到建立健全“大家管大家用”的共同责任机制;从单纯的保护耕地数量，到数量、质量、生态全面管护;从单纯地保护耕地，到土地参与宏观调控……耕地保护的内涵和外延在不断深化、扩展。

　　10年间，耕地保护工作在改革探索中释放活力

　　重拳出击，从一场场规范管理的“风暴”开始。

　　2003年起，国土资源部力图坚决遏制当时因为开发区热导致的各类非农业建设占用基本农田现象。在严格执法上，国土资源部采取“天上查，地下管”、土地执法百日行动、专项整治、专项检查等多种手段、措施，加大土地违法违规的打击力度。在科学技术的武装下，卫星遥感图让那些侵占耕地的行为，无处藏身。

　　规范化的基础工作不断加强，推进以建设促保护。

　　2005年10月，全国基本农田保护工作会议提出 “基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的要求。2006年，全国116个国家级基本农田保护示范区正式确立。

　　此时，“大家管大家用”的共同责任机制也逐步建立。

　　国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》对地方政府保护耕地的责任作出了明确规定，让耕地保护成为各级政府担当的“硬任务”。2005年，省级政府耕地保护责任目标考核机制正式建立，从2006年起，每五年一个规划期，国务院对各省区市进行考核。同年，国家土地督察制度正式实施，任务是督察省级和计划单列市人民政府耕地保护责任目标落实的情况，严把土地闸门、严控建设用地总量等。

　　与此同时，党中央、国务院采取的一系列土地调控政策措施，为耕地保护事业注入新的动力和活力。

　　2006年8月31日下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，立足于调整利益机制、明确保护责任、强化依法惩戒，从根本上抑制盲目占用耕地的冲动。增加土地取得和保有成本，提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，规范土地出让收支管理，几项措施意在遏制建设用地盲目扩张的经济动因。

　　2008年，为应对国际金融危机，党中央、国务院作出扩内需、稳增长的重大战略部署后，国土资源部及时调整用地政策，简化用地报批程序，适时调整建设用地的规模和节奏。通过放缓或加快建设项目落地，促进了国家经济调控政策落实到位。

　　……

　　通过宽严结合、有保有压的差别化管理政策，使有限的土地资源更好地支撑和服务经济社会发展，实现了“既要吃饭，又要发展”的目的。

　　在经济社会发展中担当大任

　　在人们惊叹我国创造了粮食总产量连续八连增奇迹的时候，记者收集了这样一组数据：

　　2001年以来，全国共建设高标准基本农田2亿多亩，新增耕地4200多万亩;

　　“十一五”期间，全国农村土地整治惠及9100万农民，项目区农民人均收入增加700余元，仅农民参加土地整治工程的劳务所得合计超过150亿元。通过土地整治，耕地平均提升1~2个等级，粮食产能普遍提高10~20%;仅“十一五”期间，土地整治新增粮食产能160多亿斤。

　　直至目前，全国共划定基本农田1.25亿块，面积达15.8亿亩，基本农田保护率超过80%。

　　数字有力地证明，“以建设促保护”是落实保护资源基本国策、实行最严格耕地保护制度、确保国家粮食安全的一项重要工作，是提高农业竞争力、增加农民收入、促进农业和农村发展的重要手段，是促进生态环境保护和建设以及资源可持续利用的有力措施。

　　成规模、规范化的土地整治，是最近几年开始的。新修订的《土地管理法》明确，开征新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费，专项用于耕地开发和土地整理，从法律上解决了资金来源问题。

　　作为土地管理事业的一个重要组成部分，农村土地整治的内涵和外延也在进一步拓展，不仅促进现代农业发展，而且与统筹城乡发展及社会主义新农村建设相结合，一揽子解决工业化城镇化“缺地”、新农村建设“缺钱”、耕地保护“缺动力”、城乡统筹“缺抓手”等问题。

　　2007年，成都、重庆被批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。经过多年探索，两地以农村土地整治为平台，统筹城乡资源要素，推动了土地资源的集约利用，释放了发展的空间与活力，带动了城乡一体化发展。

　　党的十七大以来，国土资源部与20多个省份签订了合作协议或合作备忘录，以农村土地整治等为平台，推进了管理制度创新，为破解“两难”发挥了重要作用。

　　“问渠那得清如许，为有源头活水来。”在一些基本农田保护和土地整治项目区，农民田块扩大后的喜悦、浇地“得劲”后的省钱账本、开着私家车去务农的洒脱、塌陷地治理后的村庄新貌及“搬家”后的矿工新区……这些过去想都不敢想而在今天已随处可见的场景，彰显出保护耕地、开展农村土地整治的生命力。

　　2012年3月，国务院正式颁布实施《全国土地整治规划(2011～2015年)》，明确以保障国家粮食安全为首要目标，到2015年新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田，经整治后耕地质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上。

　　耕地保护“得民心，惠民利”

　　我们将把什么样的农田留给子孙后代?这个问题，不单国土资源管理决策者们在想，第一线的农民们也在想。

　　2009年6月，一个农民自发成立的耕地保护协会在江苏金坛诞生，此后，同类协会在湖南、湖北等地相继涌现，成为守护耕地红线、维护土地权益的新生力量。这些相继涌现的农民耕保协会，彰显着公民力量的成长，也凸显农民对耕地的珍惜。

　　这些相继出现的新生事物，让人们发现，要守护好耕地，必然要发动一线最广大的农民。而要发动他们的力量，最直接有效的是让他们获得“好处”，看到实惠。

　　为调动农民保护耕地积极性，一些地方开展激励性保护，对耕地保护义务主体进行补偿。四川成都、广东佛山设立耕地保护专项资金，对农民给予每年每亩200到500元货币补偿。湖北、广东、浙江等地给予耕地保护工作经费补助，对基层政府和农村集体经济组织进行补贴。

　　而“得民心、惠民利”最看得见摸得着的要数土地整治。通过土地整治，提高了耕地质量，改善了农业生产条件，降低了农民生产成本;而通过村庄整治，改变农村散乱差的面貌，改造了农村基础设施、公共服务设施，极大地改善了农民居住条件和生活条件，提升了农民生活水平。

　　一份调查显示，土地整治得到了群众的欢迎，98%的农民对土地整治项目表示满意，83%以上受访农户收入有所增加，93%的受访者表示，土地整治治理了村內的脏乱差，村容村貌得到了较大改善。

　　此外，为有效调动地方政府保护耕地的积极性，从2007年开始，中央分成的新增费分配综合考虑了基本农田面积、灌溉水田面积和实际补充耕地等因素，资金向中西部保护耕地任务重的地区和粮食主产区倾斜，体现了对基本农田保护任务重地区的政策倾斜和经济补偿。

　　构建面向未来的耕地保护长效机制

　　我国的耕地保护工作，依然面临严峻挑战，依然任重道远。

　　首先，粮食供需长期处于紧平衡的状态，未来粮食消费大于供给的趋势明显;其次，粮食产区重心逐步北移，主要粮食产区的持续保障能力堪忧;再次，粮食生产“靠天吃饭”的局面没有得到根本扭转，耕地资源持续减少且质量不高，加上全球气候极端变化及灾毁土地等，都要求我们坚守好18亿亩耕地红线。

　　在工业化、城镇化快速发展，新农村加快建设，对耕地保护形成“双挤”格局的严峻形势面前，耕地保护压力持续加大，耕地保护的意识决不能有丝毫松懈，坚持最严格的耕地保护制度丝毫不能动摇。

　　如何才能构建面向未来的耕地保护长效机制，走得更长远?

　　徐绍史部长表示，保障发展和保护资源是辩证的统一，只有管理和利用观念转变了，发展方式转变了，发展才会有保障，资源也才会得到保护。关键在于要有变革的勇气，要有创新的思路，要探索走出一条新路子，使有限的国土资源更好地承载中华民族的伟大复兴和繁荣。

　　近年来，国土资源部提出，要继着眼长远、超前部署，深化改革创新，着力政策储备，力争加快制度供给。

　　10多年来，在取得重大制度成果、坚守住耕地红线的同时，为今后全面构建耕地保护长效机制积累了有益的经验坚持有保有压，发挥土地宏观调控作用;坚持维护农民合法权益，维护社会和谐安定;坚持强化并落实政府责任，健全完善耕地保护共同责任机制;坚持法律、行政、经济、技术手段多管齐下，全方位加强耕地保护与建设;坚持以群众的首创为动力，不断改革创新，提高耕地保护的科学性和有效性。 (来源：国土资源部网站)