检察机关始介入环保案件 填补公益诉讼主体空白

　　11月15日，广州市番禺区法院作出一审判决，勒令被告广州市番禺新造食品有限公司（下文简称“新造食品”）立即停止污染大气行为，同时需赔偿此前造成的环境经济损失14万余元。这是自国内PM2.5检测推行以来的首宗大气污染环境公益诉讼，由番禺区检察院作为原告向法院提起诉讼。番禺区法院的一纸判决，使曾经困扰广州市番禺区新造镇居民数年之久的排毒烟囱终于歇了下来。

　　位于新造食品厂区内的这根大烟囱高达23米，厂区里每天运行8小时的重油锅炉“吐出”的有毒气体通过烟囱排出，超标的二氧化硫和烟尘等废弃气体对半径范围2.5公里以内的居民健康和农作物造成了不同程度损害。

　　“检察机关介入环境公益诉讼，对于非法排污企业起到有力的震慑作用。”番禺区检察院检察长暨中党说，“十年期间，中国环境公益诉讼正在从青涩走向成熟。”

　　南方日报记者 闫昆仑 杨大正 实习生 李永杰

　　试水样本

　　虾导涌污水案是一个富有试验意义的开端，检察院则以诉讼主体的身份对污染单位提起公诉

　　10月26日上午，新造食品排污案在番禺区法院一审开庭，中华环保联合会、高等院校法学院的专家学者，市区两级人大代表、政协委员及检察院的相关工作人员参与旁听，现场座无虚席。

　　社会和媒体对于番禺检察院提起的这起全国自PM2.5数值监测公布以来首宗大气污染环境公益诉讼，特别给予了关注和期待。

　　早在2008年，番禺区检察院已经开始了环境公益诉讼的试水。当年7月初，广州市环境监察支队番禺大队接到群众举报：位于番禺区东涌镇官坦村的虾导涌出现了一条长达近百米的“红色”水带。

　　番禺区环保局迅速派出执法人员对该河涌附近的工厂进行逐家排查。经过调查，执法人员终于找到了污染的源头东泰皮革染整厂。

　　当时，广州治水刚刚起步，如何以司法诉讼手段加强惩治污染执法力度？番禺区检察院大胆提出合作设想通过环境公益诉讼来加强执法力度的构想，以司法诉讼手段加强惩治污染执法力度，

　　这意味着，作为行政部门的环保局，解决了只拥有有限行政处罚权而不能对其权限以外的环境危害行为进行处罚的问题短板。在查证、污染鉴定等证据确凿的情况下，检察院则以诉讼主体的身份对污染单位提起公诉。

　　虾导涌污水案是一个富有试验意义的开端。于是，此案迅速通过番禺区检察院和区环保局建立的案件移送平台，进入检察官的办理范围。

　　2009年3月底，番禺区检察院以原告的身份向广州市海事法院起诉东泰皮革厂违法偷排污水，要求其立即停止违法排放污水的行为，承担环境污染损失费用6万余元。

　　4个月后，番禺区检察院迎来了首宗环境公益诉讼案件的胜诉。广州海事法院公开宣判，判决支持检察机关提出的所有诉讼请求，赔偿款项由原告受偿后上交国库，专门用作河涌治理。

　　官坦村的村民陈阿姨对记者说，现在河水很干净，没有之前的那种异味。“现在他们都不敢偷排了，因为检察院会告他们”！

　　中华环保联合会环境法律服务中心李晴认为，检察机关在环境公益诉讼中的作用不容小觑，“检察机关以其法律监督机关的威严，会对违法污染集体和个人起到明显的震慑作用。”

　　艰难诉讼

　　环境公共利益受到侵害时，公益诉讼存在四大拦路虎：立案难、取证难、胜诉难、维权成本高

　　据国家环保局公开的数据获悉，近年来我国每年的环境污染纠纷以超过20%的速度增长。

　　一位基层环保局官员透露，在实际工作中，老百姓信“访”不信“法”，一旦环境权益受到侵害，他们只是一味地投诉，但有些污染纠纷往往通过行政手段难以奏效，虽然都完全符合诉讼条件，但是老百姓宁肯一再信访投诉，也不想诉诸法律武器。

　　多名环保和法律业界人士撰文指出，根据以往实践，环境维权的艰难现状，和其他公益性案件一样，在环境公共利益受到侵害时，很多时候仍然是“没人诉”、“不愿诉”、“不敢诉”和“不会诉”，即使有人提请诉讼，单个人的环境维权往往很难取得成功。究其原因，环保公益诉讼存在四大“拦路虎”：立案难、取证难、胜诉难、维权成本高。

　　“在诉讼中，我们遇到了比水域污染公益诉讼更大的难题损失评估，”番禺区检察院相关负责人表示，一份《环境经济损失量化分析报告》，就花了他近一个月的时间。

　　上述负责人继续介绍，大气污染环境经济损失的计算问题主要涉及两大方面，“首先是大气污染造成了什么实质危害，其次是大气污染所造成的这些实质危害应该怎样量化。”

　　广州市海珠区检察院办案人员提起广州新中兴洗水厂（下文简称“洗水厂”）的环境公益诉讼时，还运用了“隐形取证”：为摸清洗水厂的排污情况，两名反贪出身的检察官决定和环保局人员一起“隐身取证”：乔装客户和老板交谈，然后要求参观。其间，检察官终于在离工厂数百米远的水体处发现一股涌动的黑流，在断定这里就是排污口后，环保局的执法人员马上拍照、现场检查、笔录制作、工业废水的定量分析等。最终基本得以认定洗水厂违法排污的事实。

　　角色冲突

　　民间环保公益社团堪称环境公益诉讼最为理想的原告，应扩大民间力量对环境司法的有序参与

　　记者初略查看了自2007年起，全国各大媒体共23篇环境公益诉讼案件公开报道，其中以检察机关为原告的有10起，以政府部门为原告的有6起，以环保公益组织为原告的有7起。

　　其中，记者没有发现个人担当原告的环境公益诉讼案例。据盈科律师事务所合伙人王思鲁分析，在环境公益诉讼中，绝大多数公民或者社会团体都无力承担繁琐、冗长、花费巨大的诉讼成本。

　　全国人大代表黄细花分析，在大量公共利益受侵害无人提起诉讼的现实面前，需要具有环境民事诉权和环境公益诉权的机关来提起诉讼。在中国目前只有检察院这样的司法机关能担此重任，做环境公益诉讼的先锋。

　　然而，对检察院作为环保公益诉讼主体并非只有一种声音。社会各界的质疑声随之而来，角色冲突是质疑最集中之处。

　　诸多质疑使得检察院作为环境公益诉讼起诉者的身份有些尴尬检察院的法律监督者身份会否对法院产生无形压力，法官还能否一碗水端平？

　　率先在番禺区检察院开展试水的检察长暨中党认为，我国现行法律没有明文授权检察机关可作为提起环境公益诉讼的主体，“我们主要依据的是《环境保护法》和《人民检察院组织法》来行使检察权。”

　　暨中党还强调，在主体身份上，番禺区检察院是作为原告而非公诉机关来出现的，“假如败诉，检察院也要像普通的单位和个人一样，来承担败诉结果。”

　　司法部司法研究所研究员刘武俊认为，如果由检察院提起环境公益诉讼，那么它同时具有监督者和被监督者的双重身份，这是法理上难以自圆其说的问题。

　　在刘武俊看来，民间环保公益社团堪称环境公益诉讼最为理想的原告。应当大力鼓励民间环保公益社团提起环境公益诉讼，扩大民间力量对环境司法的有序参与。

　　环境公益诉讼主体究竟应当是谁？

　　中山大学法学院教授李挚萍认为，环境公益诉讼是因为公共环境利益受到了危害而需要相关主体提起诉讼，因此环境公益诉讼的主体是多元的。明确环境公益诉讼的原告主体，是建立环境公益诉讼制度的核心。

　　“只有在找不到其他权利主体，或其他权利主体没有能力提起诉讼，或提起诉讼的难度过大时，检察机关才有必要提起民事公诉。”李挚萍说。

　　番禺区检察院检察长暨中党：

　　鼓励民间环保组织

　　参与环境公益诉讼

　　南方日报：检察院为什么要提起环境公益诉讼？

　　暨中党：2007年以来，广州不断加大治水力度，但是有些污染纠纷往往通过行政手段难以奏效，虽然都完全符合诉讼条件，但是执行起来还存在一些困难。

　　作为检察机关，长期以来形成法律监督的敏锐意识，使我们关注到环境公益诉讼这个领域，先行先试进行探索。从水域污染到大气污染，我们希望通过检察机关介入环境公益诉讼，向社会发出“防止污染”的强烈信号，走出一条遏制污染扩大的新路子。

　　南方日报：番禺区检察院提起过多少起环境公益诉讼？效果如何？

　　暨中党：目前，我院共提起了3起环境公益诉讼案件，全都获得胜诉，被告单位主动承担赔偿责任，并在案发后第一时间进行整改，停止一切破坏环境的排放行为，实现产业的转型升级。这对附近工业区内的工厂企业起到了很好的警示作用。

　　南方日报：目前在法学界，检察机关作为环境公益诉讼的原告尚有争议，您怎么看？

　　暨中党：检察机关作为原告提起诉讼是恰当的，既符合相关法律的规定，也符合司法为民、服务大局的宗旨。检察院并不是以公诉机关名义出现，在案件审理程序方面与被告是平等的，在证据提供上，我们都是委托有资质的权威鉴定部门对被告造成的损失进行鉴定，由他们出庭作证，直接回应法官的审问和被告的质证。而且，我们也同样面临着败诉的可能，所以检察机关作为环境公益诉讼的主体并没有违法违规的嫌疑。

　　南方日报：您认为我国环境公益诉讼应如何科学立法和健康发展？

　　暨中党：近年来，我院与其他检察院在环境公益诉讼上进行了大量的实例探索，证明检察机关承担一定条件下的环境公益诉讼是可行和有效的，对我国建立和完善环境公益诉讼的法律机制起到了积极的促进作用。

　　今年，新民事诉讼法正式通过全国人大常委会的表决，此次修改将环境公益诉讼正式入法，使检察机关作为原告提起环境公益诉讼更具有法律依据。我希望，未来能够通过我们越来越成熟的司法实践，促使环境公益诉讼的立法更加完善，对环境生态保护的范围和力度更大。

　　环境公益诉讼的路子只有越走越广，才能真正予民实惠，得到更大的支持。从这个意义上讲，我们也鼓励民间环保组织积极参与环境公益诉讼。

　　（通讯员崔杰锋对此文亦有贡献）