周小川：我国金融改革中自下而上的组成部分

　　感谢国际金融论坛（IFF）邀请我参加讨论。我今天讲的题目是“我国金融改革中自下而上的组成部分”。在中国的金融改革中，既有自上而下的改革，同时也有自下而上的组成部分，今天我讨论一下这个组成部分。

　　一、自上而下和自下而上两种改革方式并存、互补

　　这次全球金融危机后，全球经济要实现强劲、平衡、可持续的增长，面临着一系列的挑战。应对这些挑战，很大程度上取决于相关各项改革的进程，以及推进改革的决心。

　　需要在哪些领域推进改革呢？很多人都比较注意观察那些由中央作出强劲决策并推行的改革决策，比如近年来我们所看到的一些金融改革，如大型商业银行改革、汇率、利率改革，以及为应对危机而采取的相关改革。这些改革是由党中央、国务院决策，自上而下地部署和推动的。但就中国整个改革的策略来讲，应该看到，改革既有自上而下的，也有自下而上的，也就是通过试点，取得经验，完善方案并加以推广的方式。两年前，我曾提到这个题目，建议大家关注一些领域自下而上的改革，从而对整个改革有一个更具全局性的看法（注1）。其中，也包括金融改革。

　　多数人都认为，一般情况下金融改革只能采取自上而下的方式进行，因为金融市场是一个流动性很强、非常活跃的市场，如果在某一个局部不管是局部的地方或者局部的产品进行改革，改革的外溢性（Spillover）会很强。改革的初衷可能是想限定在一定范围内进行试点，但实际效果是往往管不住，从而会对邻居产生正的或负的影响。限于局部范围的试点改革可能还会导致不公平竞争。也就是说，金融本来是垂直管理、“全国一盘棋”的，但如果有的地方享受某种改革政策，有的地方不享受，或者享受另外一种改革政策，这样就会在金融资源配置上产生不公平问题。总之，外溢性可能较大，不易控制，也影响对改革效果的观察和评估。

　　从我国改革的实际进程看，金融领域自上而下和自下而上的改革确实都存在。除了大家比较熟悉的自上而下的改革，应该说，自下而上的改革也比较多，地方和基层的改革积极性很高，很多地方政府、城市政府，以及一些机构都积极要求进行改革试点。其中一个原因，就是他们普遍认识到，只有通过改革，才能巩固地方的经济社会发展，推动本地的各种创新，维护本地的社会稳定。这一点跟有些东欧国家不太一样，在一些东欧国家，出现一个词汇，叫做“改革疲劳症”，人们对改革失去了热心和动力。而在中国，各个方面普遍呈现出比较强的改革热情，不断有基层提出来，希望上级政府或有关部门能批准他们进行改革试点；而且在用词上，经常强调“综合试点改革”，希望得到较全面的政策支持。

　　为什么在中国这种现象比较多，在其他一些国家、特别是小一点的国家则较少见？我个人分析，主要原因是中国这么大且不平衡、各地情况比较复杂，在推进改革的过程中，一方面，国际上很难提供成熟的经验；另一方面，国家内部很不平衡，城市和农村、东部和西部、工业、农业和服务业发展非常不平衡。另外，有些改革可能造成的影响很大，决策层不容易下决心。因此，改革往往从小范围开始，而且要强调改革是一种允许“试错”的过程，可以先试点，如果发现有问题，吸取经验教训，有些措施可以取消，有些措施可予修正，体现为一个不断探索的过程。

　　现在回顾起来，中国改革其实就是这么逐步推进的。例如，早期改革时批准了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，应该说外溢效应、不平等竞争等问题也都存在，与关贸总协定的原则也有冲突。但对于一个大国而言，为了推进改革，当统一部署、全面推进有困难的情况下，充分考虑并权衡上述正、反两个方面的优缺点，有选择地允许一部分地方开展试点，允许创新并积累经验，以此再调动各方对改革给予支持，不失为一种可行的选择。

　　这么做还有一个好处，就是保护和支持了基层改革的积极性。不管是地方还是企业，他们有改革创新的动力，应该允许他们去考虑如何进行改革，让他们尝试，这也是有一个“试错”的过程，如果错了，就予以纠正或者取消。

　　此外，改革也是个学习的过程。一开始即便是自认为设计周密的改革，在具体实施时也会发现，设计方案总会有一些缺陷。在试点过程中，就得到了学习和认知的积累。这样，以后就能知道如何更好地去设计、推动下一步以及其他领域的改革。

　　还有争议认为，改革先要立法，只有先立规矩，才能按照新的规则更好地推进改革。但问题是，还没有开始做，怎么知道该如何去立规则呢？有人提出可以借鉴国际经验。的确，在某些领域，我们可以从国际上借鉴相关的规则经验，甚至可以“抄”一部类似的法律。但在另一些领域，也许就不可行，中国这么大，内部发展这么不平衡，而且还是一个转轨经济体，很难确保从国外借鉴的法律真正适用。这就存在一个改革立法与改革实践的关系问题，也存在自上而下还是自下而上的路径选择问题。

　　二、几个典型的地方金融改革

　　自上而下的金融改革，大家了解的相对更多一些，近年来，也有若干很重要的领域在推动自下而上的改革，我在这里简要介绍一下。

　　一是上海建设国际金融中心的试点，以国际化和完善金融市场体系为重点。现阶段，中国不大可能同时建成多个国际金融中心，能集中精力把上海国际金融中心建设好就不错了。因此，我们率先允许在上海建设各种类型的金融市场，从股票、期货市场，到金融衍生品市场、黄金市场、外汇市场、债券市场等，银行间拆借市场及其清算所也设在上海，还有一个可算作也可不算作金融市场的钻石市场，等等。可以说，上海集中了国内主要的各类金融市场。尤其是在2009年国务院出台《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业 建设国际金融中心和国际航运中心的意见》后，应该说上海的改革发展进一步加快了，上海在国际化方面的发展状况、在开放政策上的宽容度等方面步子迈得更大了。在金融改革发展方面，上海也进行了大胆创新和有益的探索。近年来，大家讨论比较多的人民币跨境使用试点也是首先选择从上海等四个城市开始的。总体看，目前在金融产品的创新、交易、定价、清算等若干领域，上海正在积极迈向国际金融中心的角色。

　　二是在珠三角、深圳前海地区开展的以金融对外开放和粤港澳金融合作为重点的改革试点。2012年6月，改革试点已经国务院同意并发布。在改革试验区，对外开放方面的政策会走得更快一些。珠三角地区的改革开始得一直比较早，如很早就允许人民币、港币可更加灵活地存取，当地一些ATM机都有两个抽屉，客户可以取人民币，也可以取港币。当前的改革试点则将在金融发展方面给予更多的试点政策，主要内容包括：推进城市金融改革创新综合试验，实现金融一体化发展，推动粤港澳金融更紧密合作；深圳前海以我国金融业对外开放试验示范窗口建设为核心加快金融改革，重点探索在前海开展人民币双向贷款等试点。

　　三是在天津滨海新区开发开放中推出的以完善现代金融服务体系和金融改革创新为要点的试点。这是一个在北方城市开展的试点，于2008年3月由国务院批准实施，主要目标是支持天津滨海新区创建与社会主义市场经济体制相适应的现代金融服务体系。主要内容包括：开展金融业综合经营试点，增强金融企业服务功能；创新和完善金融机构体系；改革外汇管理制度；积极支持在天津滨海新区设立全国性非上市公众公司股权交易市场；优化金融环境等。

　　四是在重庆推出的为统筹城乡发展而扩大金融服务的试点，推动建设长江上游区域性金融中心。这项改革由国务院于2009年1月发文实施，其内容包括：推进金融体制改革，健全金融市场体系，改善城乡金融服务；加快发展多层次的资本市场；探索发行用于市政基础建设的项目收益债券；设立保险业创新发展试验区；开展外汇管理体制改革试点；建立现代农村金融制度，大力推进农村金融产品和服务创新。这项改革的一个特点是促进城乡统筹，或者叫统筹城乡一体化，也就是重庆作为一个直辖市，不仅要推动辖内城区的发展，还要带动周边农村地区的协调发展，是金融业与比较快的城市化进程相配合的一项改革。

　　五是海峡西岸和平潭地区两岸金融合作的试点，建设两岸区域性金融服务中心。这项改革也是由国务院于2009年批准实施，金融改革试点的主要考虑是，大陆和台湾两地经济金融联系日益紧密，人员和业务往来非常活跃，而且还有很大的发展空间，也需要积累经验。因此，在福建平潭这个两岸距离最近的地区开展一些特殊政策试点，主要是着眼于推动对台离岸金融业务，拓展台湾金融资本进入海峡西岸经济区的渠道和形式，建立两岸区域性金融服务中心；进一步扩大两岸货币双向兑换范围，逐步建立两岸货币清算机制。同时，还考虑在平潭设立两岸合作的海关特殊监管区域，探索在金融机构、货币兑换、证券业务、产权交易等方面对台开放。

　　六是湖南着力于支持长株潭城市群的金融服务创新综合试点，包括征信和支付结算等金融创新。这一改革试点已由湖南省政府上报国务院，媒体上称为“长株潭城市群金融改革”，主要是在湖南长沙、株洲和湘潭三个距离很近的城市，在节能减排、生态环保、产业升级、智力支持和统筹城乡等领域，积极探索建立服务绿色发展模式、服务生态社会和经济协调可持续发展、服务现代产业体系、服务科技创新和人才管理、服务城乡一体化发展的五大金融支撑体系。

　　七是在新疆开展的以提升边疆和民族地区金融服务水平为重点、支持跨越式发展的金融改革试点。这项改革要体现对中亚地区、特别是上合组织国家的开放政策，形成带有西部特色的开放型发展战略。中国在沿海对外开放方面取得了不少成绩，但是在西部内陆地区，对外开放和发展还有很大的潜力，需要研究探索如何在西部边疆地区促进对外开放。为此，我国还设立了两个新的特区，即霍尔果斯特区和喀什特区，借助早期沿海经济四个特区的经验，推动新疆地区在对外开放上取得进展。金融方面，2009年全国第一个开展跨境直接投资的人民币结算试点是从新疆开始的。按照试点政策，当地不仅可以在人民币跨境使用方面比其他地区走在前头，在开展跨境直接投资、境外项目人民币贷款、结算上清除了政策障碍。此外，还为新疆地区的企业在银行间市场开通优先发债等开辟了“绿色通道”；对新疆边贸企业旅购代理出口采取不收汇核销的特殊政策，等等，以更好地促进当地的经济发展。

　　八是浙江温州推进的金融综合改革试点，以发展民营金融、改进中小企业金融服务等为要点建设金融综合改革试验区。这一改革试点在前一段时期报道比较多，有正面的，也有负面的。这项改革试点是在2012年3月由国务院决定，2012年7月，人民银行牵头相关部门联合印发了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》。改革的主要内容是，引导民间融资阳光化和规范化，改进中小企业金融服务水平，促进民营金融机构的发展，积极探索完善金融市场结构和优化金融竞争格局。目前媒体关注的焦点是，如何放宽民营资本发起设立金融服务类机构和开展个人境外直接投资等问题。温州金融改革试点的一个特殊性在于，改革正好是温州对欧出口遇到困难的时候起步的，因此改革不仅是为了改变现有体制机制，而且还被寄希望于帮助地方解决一些困难。温州对欧洲的出口数量很大，在欧洲主权债务危机爆发后，出口受到重创，导致经济不景气，加上其他一些因素，温州经济出了一些问题。金融改革试点能不能帮助温州克服这些困难呢？恐怕不会这么立竿见影。一方面，金融改革作用于经济增长有个过程；另一方面，经济调整和复苏也有个过程，要触底后再逐步反弹。2012年3月底启动温州金融改革时特别强调，要适度放宽金融业存在的管制，鼓励进一步健全金融组织形式，创新金融产品和发展金融市场，支持民营经济，支持中小微企业，特别要注重服务实体经济，希望通过温州试点为全国创造经验。

　　第九项试点是福建泉州建设综合改革试验区，探索金融服务实体经济的新途径、新模式。这项改革是国务院新批准的，近期将公布具体的改革试点方案。近年来，我国特别强调金融业要为实体经济服务，但当前条件下金融如何更好地服务好实体经济，需要有一些创新。在这方面，福建泉州走在了前面，有一些设想，先开展局部试点，并观察效果，希望它搞好。改革试点的主要内容是，建立健全服务实体经济的多元化金融组织体系、加大对中小微企业的金融支持力度、提升农村金融服务能力、加强泉台港澳侨金融合作、规范发展民间融资和完善金融风险防范机制。在泉州开展试点还有一个优势，就是泉州与香港、澳门和台湾地区距离均比较近。

　　第十项是在浙江丽水推进的以农村信用体系建设为核心的农村金融改革试点。人民银行与浙江省人民政府于2012年4月联合在丽水开展以农村信用体系建设和林权抵押贷款为要点的农村金融改革试点，这方面已经取得了不少好的成绩，特别是在林权抵押贷款、农村信用体系建设和银行卡助农取款服务等方面取得了进展。

　　三、其他领域自下而上的金融改革

　　除了上述地方性局部改革为代表的自下而上改革试点，还有一些是从局部的金融产品或组织形式开始推行的试点改革，比如前面提到的人民币跨境使用的改革试点，外汇管理服务于贸易投资便利化方面的改革试点，金融支持“三农”方面的改革试点，以及比较具体的农业银行推行“三农”事业部改革试点，等等。

　　从上面的介绍可以看出，自下而上的改革的一个特点是，种类、名目繁多，各式各样，精彩纷呈。应该说，这也正是自下而上改革的一个优点。世界银行和国际货币基金组织有个词，叫“包容性发展”，我想这个词也可以用于我们自下而上的改革试点。对此，也有人抱怨，认为这样的改革无非就是看地方、部门谁先向中央要政策，要到了就名之为“改革试点”，实际上只不过先行一步罢了，这些政策迟早也会推广、运用到全国。我不这么看，实际上改革试点并不是单纯的政策优惠，也不是多数能最终得以推广实施。只不过大家容易记住的，是那些成功的改革例子，也有不少改革试点在实践中发现有问题，或者得到了纠正，或者就被放弃了，而这些改革试点容易被人们忽略和遗忘。

　　一个典型的例子是农村信用社改革。农村信用社改革早在2000年8月就开始在江苏省试点，2003年重新设计方案在8个省试点，2006年10月进一步扩大到29个省，到2007年8月，海南省最后一个实施，至此实现了全国范围内的这一轮农村信用社改革。但现在人们已经遗忘的是，在江苏最早进行改革试点的时候，最初设计的财务方案不太成功，那个方案当然也解决了一些问题，但无法在根本上取得成效，农信社的财务仍不可持续，其推广能获得成功的可能性甚小。为此，在总结经验的基础上又花了很大的工夫修正方案，再按新方案开始试点。可见，改革试点总有不断试错、自我学习、取得经验并不断修正的过程。

　　可以预见，在今后我国各领域的改革中，自下而上的改革仍然会比较常见。在金融领域，目前还有一些地方在向国务院提出试点改革的要求，比如海南省希望在金融支持国际旅游岛发展方面有一些试点政策，云南省希望在建设面向西南和大湄公河区域开放的桥头堡方面进行试点改革。从金融产品的角度看也是如此，从早期的网上银行试点，到近期的金融IC卡推广、第三方支付业务创新，以及现在致力于发展手机支付等，新的改革试点要求也层出不穷。

　　党的十八大已胜利闭幕，明年初新一届政府也将成立。无疑，换届之后，党中央、国务院仍将一如既往地重视改革的总体设计，推动某些自上而下的重大改革；同时也会充分认识和强调中国是一个大国，有些领域需要继续沿用我们过去所尝试的做法，就是鼓励地方发挥改革积极性、允许试点、鼓励创新，由此积累经验，并把好的经验逐渐推广。

　　今天我借国际金融论坛这个机会，介绍一下若干金融政策试点的情况，看起来似乎比较零碎，国际上可能不太引起重视。但我想说，这是中国改革的一个重要组成部分，希望大家给予重视，并予以讨论，这有助于改革在各种评判的基础上，得以更顺利地推进，并提供更多的经验。