信息公开的革命 中央部门已及格地方管理暂落后

　　《行政许可法》规定行为机关审批同意允许老百姓查阅信息，“查阅”和“信息公开”是什么关系，是机关主动公开还是老百姓申请才公开？

　　《瞭望东方周刊》记者张静 | 北京报道

　　2012年12月12日，“信息公开与政府创新：成就、挑战与未来发展”研讨会在北京大学举行。当天，北京迎来一场冬雪，北大法学院教授王锡锌在主持会议时说：“今年一共召开了两次信息公开的会议，天气一次阴天，一次下雪，好像是在暗示我们，信息公开应该更加透明。”

　　美国前总统卡特在会上表达了对中国政府信息公开的信心：“我毫不怀疑，未来中国人民有能力给世界树立一个典范，政府官员受到监督，有错必改。我相信中国一定能实现政府信息公开、透明以及自由。”

　　从2008年正式实施《政府信息公开条例》已历4年，“政务公开、阳光政府仍将是一个漫长的进程，”原国务院法制局局长、现世界贸易组织法学研究会会长孙琬钟在会上说，“中国需要以信息开放推动一场改革。”

　　中央42个部门的信息公开评测已及格

　　中国的政府信息公开是一个逐步发展的过程，早在新中国成立之前，当时的华北人民政府主席董必武就主持制定了《新闻发布条例》，要求各部门实时向公众发布有关政府的信息。

　　“上世纪50年代，当时的国务院法制办就注意到了这个问题，按照周恩来的指示，负责编辑出版《中华人民共和国国务院公报》和《中华人民共和国法律法规汇编》，实时向社会公布法律法规以及国务院各部门的规章政策，这是政府同社会公众沟通的重要举措。”孙琬钟说。

　　改革开放后，社会经济的发展、政府职能转变的需要以及入世成功的影响，都极大推动了中国信息公开的工作。2007年，国务院制定了《政府信息公开条例》。

　　据2011~2011年政府信息公开工作年度报告汇总数据，各级政府网站的政府文件等栏目及时更新比例超过80%，部委、省级、副省级政府网站链接可用性上升至98.7%，地市级政府网站服务功能可用性、互动功能可用性分别上升至93.9%和90.4%。

　　2011年国务院69个部委办共主动发布政府信息210多万条（含政府信息公开目录内与未列入政府信息公开目录的信息）。国家工商总局主动发布的信息数目最多，接近94万条。当年国务院69个部委办机构共收到完整有效的信息公开申请11156条，答复率接近100%，多个部委按时答复的比例达到100%，并详细区分不同情形作了分别处理。

　　省级地方政府信息公开申请办结率接近100%，大部分免费进行。根据已经发布的官方全省政府信息公开数据，山东省在2011年共收到及答复申请30156件，为全国最高。

　　王锡锌介绍，经过北京大学宪法与行政法研究中心的持续观察，过去3年中央42个部门中有33个部门的信息公开评测得分是连续增加的，所得平均分从原来的40多分提高今年的60.5分，“平均分已经及格，可以看出，制度已经建设并且在进一步运行。”

　　王锡锌说：“在过去的20多年中，中国在推动信息公开的观念上已经发生了质的变化。最早从十三大开始，当时的公开其实是一种‘工具型公开’，把公开当作反腐败的手段，并没有促进公开本身的价值。进入21世纪之后，就上升到‘治理型公开’，主要以强调官民的沟通和互动为目标。现在不断强调的是‘权利型’的规范性公开，强调公民的知情权,公开是一种规范的要求。”

　　“公开”在官方语言体系中的前进路线

　　十三大报告已确定政务公开原则。邓小平要求一字不改、全面执行的十三大政治报告规定：“重大情况让人民知道，重大问题让人民讨论”。从十三大报告明确提出“两公开一监督”，“公开”一词越来越多地出现在党和政府官方语言体系中。

　　“1996年十四届中央纪检委的一次会议中特别提出‘政务公开’，这是该词汇首次出现在中央文件的表述当中。”中国政法大学教授王敬波从历届党代会报告中对政府信息公开的提法做了解读。

　　十五大报告中强调的是基层的政务公开和财务公开，王敬波告诉《瞭望东方周刊》，“最早的政务公开实行‘农村包围城市’，特别强调乡镇政务公开，当时有相当多的地方已经开始试点工作。2000年中办和国办联合发了全国行政机关全面推行政务公开的通知。”

　　十六大报告继续在基层管理和民主制度内容中提到了公开。“也是从完善办事制度的角度，十六大报告提到了‘认真推行政务公开’，只有一句话，但是把‘透明’作为政府行政管理体系的一个政务原则写进了报告。”王敬波说。

　　十七大报告涉及政务公开的内容进一步上升到权利的范围，知情权、参与权和表达权、监督权，特别强调“让权利在阳光下运行”，“这是首次有民间语言进入到党的报告当中，尽管仍然是强调政务公开、村务公开，仍然停留在行政管理和村民自治两个方面，但体现了两者之间的有效衔接和良性互动。”王敬波分析。

　　十八大报告提到“公开”的字数是最多的，既提“政务公开”也提“信息公开”，两个词首次同时出现在党代会报告中。“信息公开是从基层群众自治的角度，而不是从政府信息公开角度来讲的。这跟以往党代会报告的说法不太一样。”

　　王敬波以“公开”作为关键词检索，在我国现行法律法规体系当中，搜索出92部行政法规、996部国务院部门规章、2373部地方性法规以及2342部地方政府规章，这些法律法规将“公开”作为一种原则或规定了一种清楚的公开制度。

　　以“政务公开”作为关键词检索，找到5部国务院部门规章，81部地方性法规，95部地方政府规章。

　　以“政府信息公开”作为关键词检索，得到1部行政法规，即《政府信息公开条例》，10部国务院部门规章、17部地方性法规，88部地方政府规章。

　　“政务公开和政府信息公开已经在相当多的法律当中做了非常明确的规定，还有上万部国务院的部门规范性文件以及地方政府的规范性文件，应该说，‘公开’作为基本的法律原则，已经得到了肯定并在法律制度建设中得到了普及。”王敬波分析。

　　“从十三大确立政务公开原则，政务公开的理念没变，最初的理念该如何适应当今社会，怎么继续发展下去，目前还是个难题。”南开大学法学院教授赵正群对《瞭望东方周刊》说。

　　理顺众多涉及公开的法规之间关系

　　政务公开最开始是从村务公开切入推进的，对于这样“自下而上”的方式，王敬波认为有利有弊：“因为基层的管理，尤其是乡镇政府的管理相对比较落后。从上世纪80年代末开始，并未能一直推行下去，中间有回流现象。比如乌坎事件，就揭示了村务公开并没有在全国范围内得到透彻的落实。”

　　自《政府信息公开条例》实施以来，政府信息公开的运行轨迹呈现“自上而下”的趋势。已经形成的政务公开和政府信息公开的二元组织体制，除了全国层面的一个宏观协调机构“全国政务公开领导小组”，还有两个并行组织，一个是预防腐败局，主推政务公开；一个是国务院办公厅的信息公开办公室以及各地主推政府信息公开的机构。

　　“公开，是各领域的普适性原则，现在的目标是让上述两股力量形成一股合力。”王敬波说。

　　参与探讨会的多位专家共同认为，目前在公共信息领域的政府信息公开，只实现了局部突破。2011年民政部《公益慈善捐助信息公开指引》“将信息公开主体的信息公开状况作为重要指标”；2010年教育部制定的《高等学校信息公开办法》将“学校规定的不予公开的其他信息”纳入派出公开范围；2010年卫生部的《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》中对申请人也提出了类似的要求，并取消了《政府信息公开条例》中对应公开和不应公开部分的信息的区分性公开机制。

　　目前涉及信息公开的法律很多，但这些法律和《政府信息公开条例》之间的关系如何捋顺，在上海市政府法制办复议处副处长赵德关看来，仍然是一个难题。

　　“首先是政府职能的边界不清晰，哪些是政府信息哪些不是？其次涉及政府信息公开的法律之间的关系。《公务员法》、《复议法》和《信访条例》都有涉及公开的条文，比如《行政许可法》规定行为机关审批同意允许老百姓查阅信息，‘查阅’和‘信息公开’是什么关系，是机关主动公开还是老百姓申请才公开？此外，申请人以信息公开牟利问题也要有司法应对。”赵德关说。

　　中国政法大学副校长马怀德对此表示了信心，出现的种种问题，在制度初创时期是可以理解的，不能过多指责，就像《消费者权益保护法》实施时，很多人要求处罚那些消费索赔、打假获利的人，但这是制度慢慢消化完善的过程中肯定会出现的情况，可以通过技术手段控制，比如对更多的信息公开适当收费，遏制过度行使权利的倾向。