高校法学院院长：马上停止劳教制度也未尝不可

　　综合新华社电　昨天，全国政法工作电视电话会议召开。会议提出今年的工作重点是推进劳教制度改革、涉法涉诉信访工作改革、司法权力运行机制改革、户籍制度改革。会议还要求建设平安中国和法治中国，同时要求进一步理顺党委政法委与政法各单位的关系，支持审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。

　　中共中央政治局委员、国务委员、中央政法委书记孟建柱出席会议并讲话，他要求把以人为本、公平正义作为法治建设的灵魂，把切实维护公民的合法权益作为法治建设的根本任务，全面推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设，在新的历史起点上开创政法工作新局面。

　　法治建设或有总体规划

　　会议结合当前的国际国内形势，提出了建设“平安中国、法治中国、过硬队伍”三大建设目标。会议要求努力完善立体化社会治安防控体系和公共安全体系，使人民群众安全感上升，社会平安稳定总体状况进入良性循环轨道，努力提高平安中国建设水平，确保人民安居乐业、社会安定有序。

　　会议还要求严厉打击网络犯罪，积极推动落实网络网址、网民上网、网络互动等实名登记措施。切实加强对互联网的依法公开管理，明确法律责任，严格监管措施，严厉打击网络诈骗、色情、赌博等违法犯罪活动，绝不能让网络成为“法外之地”。

　　会议还要求加强对领导干部和国家机关工作人员的法治培训，推动提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。还要求积极协助党委政府研究制定法治建设总体规划，建立健全科学有效的工作机制，以开展“法治市县”、“法治行业”、“民主法治示范村”等法治创建活动为抓手，以加强法治文化建设为基础，推动法治中国建设不断向纵深发展。

　　对此，中国政法大学副校长马怀德对南都记者表示，制定法治建设的总体纲要，是学术界一直在提的建议，因为法治建设不单独是政府和司法机关的事情，应该纳入党委的全社会管理的体制内来考虑，以实现各个方面的法治化。

　　今年重点推进四项改革

　　在2013年全国政法工作总体思路中，四项重点改革备受关注推进劳教制度改革、涉法涉诉信访工作改革、司法权力运行机制改革、户籍制度改革。

　　会议要求进一步理顺党委政法委与政法各单位的关系，支持审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，支持政法各单位依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作；紧紧抓住影响司法公正和制约司法能力的关键环节，积极稳妥地改革劳教制度，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决。

　　改革开放30多年来，数以亿计的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，但城乡二元体制下户籍管理制度改革相对滞后，基本公共服务没有跟上，大量流动人口难以有效融入城市，农村“空心化”“三留守”问题凸显。加快推进户籍改革已成为社会各界共同呼声。

　　会议要求“统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，稳妥有序推进户籍制度改革，逐步让大多数流动人口在城镇和农村安居乐业、各得其所。”

　　“如果不能下决心解决这一问题，不仅流动人口的合法权益得不到有效保障，还极易诱发滋生大量社会问题。”北京大学法学院副院长王锡锌认为，会议提出稳妥有序推进户籍制度改革意义重大，应按照要求一步步切实推动改革往前走。

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　　劳教制度改革

　　“马上停止劳教制度未尝不可”

　　在昨日的全国政法工作会议上，劳教制度改革被定为今年重点推进的“四项”改革之一。对于近来引起广泛讨论的“劳教制度”存废问题，今年或许有较大的改革。

　　劳教制度被指随意性太大

　　此前，对于劳教制度存废的争论由来已久。去年十月，据司法部司法研究所所长王公义透露，目前，我国劳教人员数量为6万余人(另有戒毒人员20余万人)，绝大多数劳教时间为半年至一年。这项已经实施50多年，直接涉及万余人的制度近来由于“唐慧案”“任建宇案”再一次被推上风口浪尖。

　　据中华全国律师协会行政法专业委员会副主任王才亮介绍，劳教制度由于其随意性大，“太宽松”，因此使用频率非常高。与此同时，劳教对象范围不断扩大，劳教制度使用过程中侵犯、限制人身自由的情况时有发生。

　　因此，不断有学者提出改革甚至废除劳教制度。第十一届全国人大代表、重庆大学法学院院长陈忠林曾连续多年提出议案，建议改革这一制度。昨日他向南都记者表示，目前的劳教制度存在诸多问题，比如就程序上来说，劳教决定就不应该由公安部门说了算；就对象来说，像现在这样，“只要不够刑事处分就劳教”是肯定不对的；而就具体程序讲，在这个制度中如何体现尊重和保障人权方面也需要进行许多改革。

　　“我个人的意见是，如果马上停止劳教制度，也未尝不可。”陈忠林说，但他同时指出，停止的同时，必须马上出台相应的法律来弥补漏洞，因为目前的《治安管理处罚法》和刑法之间并不是“无缝衔接”，废除劳教制度后会留下空白。

　　废除劳教后要有“替代品”？

　　陈忠林表示，最简单的例子：那些按照治安处罚处理过，却多次不改的，又不够刑法处罚的案例该怎么办？

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安也持相似观点，他表示，如果完全废除，对现行劳教的对象，如未成年人犯罪(杀人、抢劫、强奸等)怎么处理？没有适当的替代方案，对这些人总不能不处理，听之任之吧？如果对之适用治安管理处罚，无论是罚款还是拘留(最多15天)，均解决不了问题；如果对之适用刑罚，又对他们未来前途影响太大。另外，对于那些流窜作案、多次作案、结伙作案但又不构成犯罪的人，如果仅对之给予罚款或拘留，其社会危害性亦很难消除，会给社会留下不安全的隐患。

　　因此，姜明安主张改造、重构劳教制度，使之司法化或准司法化。实际上，我国对于具有劳教制度替代性的相关法律起草早已有之，全国人大常委会多次将“违法行为教育矫治法”列入年度立法计划，该法一度被推崇为劳教制度“终结者”，但至今难产。

　　劳教制度废除之后，多年从事律师工作的王才亮和陈、姜二人则持不同观点。王才亮认为，废除劳教制度后在法律衔接方面没有任何问题，构成犯罪的就按照刑法来，刑法中也有比较轻的处罚，比如拘役只判6个月、还有监外执行等；不够犯罪的就是一般违法，就按照治安管理处罚。因此王才亮认为，虽然废除劳教制度是好事，但如果同时出台相关的“违法行为教育矫治法”等法律，很可能还是会变相限制人身自由。

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　　司法权力运行机制改革

　　政法委要支持公检法独立办案

　　在司法权力运行机制改革上，中央政法工作会议指出要进一步明确党委政法委的职能定位，进一步创新党委政法委的领导方式，善于议大事、抓大事，善于管宏观、谋全局，着力提升协调解决事关政法工作全局的重大问题的能力。还要求进一步理顺党委政法委与政法各单位的关系，支持审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，支持政法各单位依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。

　　昨日，中国政法大学副校长马怀德对南都记者表示，司法改革一直是司法领域讨论热烈的话题，是社会高度关注的社会体制改革的重点。十八大也提到要提升司法公信力，要深化司法体制改革，确保司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。

　　“涉及到如何才能确保独立行使，就有一个体制性的改革问题，因为政法委是党委负责政法工作的主要机关，政法委和法院、检察院、公安机关，以及和其他的社会管理机关，到底是什么样的关系？从十八大报告来看，要求确保司法机关独立行使权力，就要实现政法委相对超脱。”马怀德说。

　　目前，一些地方政法委时常就个案召开一些司法机关的协调会，使得一些案件还未审理，就已经基本有了定论。

　　对于如何确保法院和检察机关独立行使审判权、检察权，马怀德提出了两点建议，一是政法委不直接过问个案，因为《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》都对独立行使审判权和检察权做出了规定，政法委不能介入具体案件的办理，更不能直接插手具体案件。对于具体的案件，应该放手让法院和检察院去处理。二是政法委将更多的精力放在政治组织思想上的领导，通过教育培训提高法官、检察官和公安干警的法律意识。

　　马怀德还表示，目前司法改革的问题不是出在政法委处理案件方面，更多的是领导意识上。因为公众都觉得政法委能够管住公检法三家，就什么事都找政法委，使得政法委的定位错位。

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　　涉法涉诉信访工作改革

　　涉法涉诉信访或与普通信访分开

　　中央政法工作会议确定的2013年工作重点之一为涉法涉诉信访工作改革，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决。南都记者了解到，中央政法委已制订征求意见稿，建议将涉法涉诉信访从普通信访中分离出来，纳入法治轨道，以改变信访不信法、信上不信下现象。

　　昨天，中国政法大学副校长马怀德对南都记者说，目前，信访变成了解决具体矛盾的途径，甚至很多公众对生效的裁决不服，也通过信访的渠道反映，要求纠正。

　　“这就使得信访变成了一个不是终审法院的终审法院，成了解决纠纷矛盾，化解处理问题的最后渠道，但这个渠道又不是法治化的。这个渠道是行政的人治的方式，不符合法治社会的要求。”马怀德说。

　　马怀德介绍，现在涉法涉诉的信访，占到了整个信访量的70%，这很不正常，这意味着法院和司法没有权威，而让信访取代了司法的最终裁决，不利于法治国家的建设。“所以，必须把把涉法涉诉信访从信访中分离出来，把信访纳入法治的轨道。”马怀德说。

　　对于如何将信访纳入法治轨道，马怀德有四个建议。一是法院区别不同情况，实行三审终审，把申诉纳入法律的程序，使得申诉不是一个例外的情形，而是一个常态。这样保证案件可以公正地审理，可以更多地维护司法的公正，保障当事人的合法权益。

　　二是在诉讼中扩大司法救助。现在的司法救助仅限于刑事案件的被害人。实际上，很多涉法涉诉信访，法理上不一定站得住脚，不一定合法，但信访者确实有实际问题需要解决。而这个问题因为党委和政府能够解决，所以他们不找法院。如果法院有这个权力，能够通过司法救助的方式解决这些合理不合法的诉求，解决政策上的一些要求的话，也可以把这些人吸引到法院来。

　　三是法院降低诉讼的门槛，扩大诉讼范围，增强判决说理性和司法审判的透明度，赢得公众的依赖，把有可能引发信访的一些争议纳入法治的轨道。

　　四是减少领导批示，特别是减少对具体案件的结论性的批示，使法律的归法律，行政的归行政，不用行政和人治的方式来解决法治问题。现在之所以信访案件增加，就是领导批示过多，使用人治的方式解决，人们就会拥堵在信访这条路上。

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　　户籍制度改革

　　改户籍制度更要改配套政策

　　南都讯　中国政法工作会议还要求稳妥有序推进户籍改革。要求按照党的十八大关于加快户籍制度改革的部署要求，统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，稳妥有序推进户籍制度改革，逐步让大多数流动人口在城镇和农村安居乐业、各得其所。

　　昨天，中国人民公安大学教授王太元对南都记者表示，户籍制度改革是涉及全局性的改革，十八大报告中，几乎80%的内容与户籍制度相关。“户籍制度改革，政法工作会议必须得提，但具体的改革并不是政法系统能解决的，涉及的部门相当多，需要有全局观念。”王太元说。

　　王太元认为，现在有一个症结，就是好像所有的社会不公平都是户籍造成的，其实户籍是不带任何价值的工具，是无法进行优劣的比较的。真正不公平的，是户籍制度背后的医疗、教育等各个管理制度改革不到位造成的。所以，政法系统仅改革户籍制度的话肯定是能改的，但是其他的制度如果不改的话，户籍改革就等于没有改，就等于口惠而实不至。

　　王太元表示，把所有的社会矛盾集中到户口上，想通过户口解决一切资源分配不公是不现实的。“户籍到底是什么？它是一个工具，谁来用，怎么用，才是户籍的核心问题。”王太元表示，从古到今，都是政治经济文化的权益决定了户籍，而不是反过来户籍决定其他权益。

　　王太元说，体现在户口本上的社会不公平的各种旧有的制度，必须改革，必须在宪法框架内，根据构建和谐社会、建成小康社会的基本思路来改。否则，即使是目前已经充分凸显的医疗、教育等方面的城乡待遇不公也难以解决，更不要说更深层次的劳动人事制度等方面的社会不公了。

　　“最近一些沿海地区说缺少技术工人，但是几千年来，能工巧匠从来没有好的工资制度和待遇，工人永远没有多大的前途和社会美誉度，最好的技工，可能连副科级干部也比不了。这样的制度本身，就不可能技工很多。”王太元说。

　　王太元表示，即使是物价改革，也体现很多的不公平，比如大学生、公务员等群体都有物价的补贴，但是农民工就从来没有获得过物价的补贴，更不要说住房方面的改革。

　　一个社会中，应该根据人均来进行的社会公平保障，比如医疗、失业、灾害、养老等，我们到底有多少的城乡不公平、区域不公平？所以户籍制度改革的核心，是改变计划经济时期，各地画地为牢、各自为政的社会管理机制，使人财物能够合理流动。

　　“这些都不是单靠户籍制度这样的行政技术改革能解决的。否则，给予户籍制度改革的任务就太重了。”王太元说。

　　新华微评

　　改革劳教制度既要快又要稳

　　全国政法工作会议确定，推进劳教制度改革将是今年工作重点之一。这是对法治的尊重，更是对民意的尊重。同样，劳教改革的具体方案，也应合乎民意和法治精神。我们期待，劳教改革早日交出一份让人满意的答卷。

　　全国政法工作会议透露将推进劳教制度改革，这是对近期唐慧、任建宇事件的最好回应。人们期待能尽快废止这项制度，同时又要积极稳妥应对废止后出现的新情况新问题。

　　史说劳教

　　1957年8月

　　劳动教养成为一项法律制度：全国人大常委会批准《国务院关于劳动教养问题的决定》

　　1966年至1976年

　　“文革”期间，公检法被砸烂，劳教制度也停止

　　1979年12月

　　全国人大常委会批准，国务院公布《关于劳动教养的补充规定》。补充规定劳动教养期限为一年至三年，必要时可延长一年，节日、星期日休息

　　1980年2月

　　国务院发布，从下半年起，对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养

　　2004年

　　两会上，代表们提出关于制定劳动教养法议案14件

　　2005年2月

　　全国人大常委会公布本年度立法计划，要求在当年4月第十五次会议上审议违法行为矫治法

　　到2007年

　　已有420名全国人大代表提交议案，要求改革劳教制度

　　2010年

　　在4月份举行全国人大常委会第14次会议上，委员长会议提请审议违法行为教育矫治法

　　2011年

　　全国两会前，法工委正在进行违法行为矫治法草案起草研究，有关部门正在进行劳动教养改革试点

　　2012年8月28日　在甘肃、山东、江苏、河南四个城市正在进行劳教制度改革试点，试点工作由违法行为矫治委员会负责

　　名词解释

　　劳动教养

　　指“国家劳动教养机关依照劳动教养法规的规定，对违反治安管理，屡教不改，或者有轻微违法的犯罪行为，不够或者不需要给予刑事处罚，而又符合劳动教养条件，采取限制自由，进行强制性教育改造的最高最重的治安行政处罚措施。

　　A04—05版

　　采写（除署名外）：南都记者王殿学 娜迪亚 杜强 实习生 袁泓