上海人大代表：考驾照何必要参加驾校培训

　　“考驾照为什么一定要参加驾校培训？其实这有可能是违法的。”1月28日，在上海市十四届人大一次会议松江团分组讨论时，上海市人大代表、华东政法大学教授金可可建议上海市人大依法对相应主管机关的行政行为进行合法性审查，若认定为违法，则应依法取消以驾校强制培训为驾驶证申请条件的规定，允许个人自行申请考试、申请驾照，从而避免出现大量违法具体行政行为。

　　就在一周前，南京市民小苏向南京市玄武区人民法院递交了起诉书，状告南京车管所行政不作为。起因就是小苏到南京市车管所申考驾照，却被以必须先通过驾校培训为由拒之门外。根据当地媒体报道，小苏是由其有30多年驾龄的舅舅钱先生教会开车的，在小苏申请考试被拒后，钱先生多次找南京市车管所交涉，对方给了他一张《首接责任通知单》：根据《中华人民共和国道路交通安全法》及《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第22条规定，学员应当参加驾培经营者的培训。

　　钱先生认为，公安部的《机动车驾驶证申领和使用规定》对申请人的条件做了明确规定，只要符合规定的年龄和身体条件，持本人身份证和医疗机构出具的有关身体条件的证明，都可以到车管所进行申领驾照的考试。没有任何法律规定，申请人必须要经过驾校培训，才能报名。

　　金可可说，长期以来，按照车辆管理机关的做法，机动车驾驶证及其考试的申请，须由申请人通过其驾校提出，个人自行申请参加机动车驾驶证考试的，不予受理，“显然，是将驾校培训作为申请驾驶证的强制前置要件。”

　　金可可专门向大会提交了一份书面意见。意见指出，以驾校强制培训为驾驶证申请条件的规定没有法律依据，违反了《行政许可法》的相关规定和基本精神，侵犯公民了基本权利。

　　金可可告诉记者，现有法规均未规定驾校强制培训制度，按《道路交通安全法》第19条第2款，“申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。”可见，对于驾驶证此种行政许可，该法规定的许可条件有二：一是须考试合格，二是符合国务院公安部门的驾驶许可条件。

　　而按2013年1月1日实施的公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号）第11-20条规定的各类驾驶证许可条件，均未要求申请人须参加驾校培训，其中第18条更是明确申请驾照仅须提供申请表、身份证明和身体条件证明。可见，该规章中并未含有驾校强制培训之要求。

　　金可可认为，《行政许可法》第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”因此，上海市主管机关的上述做法，无法可依，违反本条规定。此外，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）明确规定：“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”因此要求驾校强制培训的做法，显然违反该规定。

　　金可可还认为，按《行政许可法》第16条第3、4款的规定，唯有法规、规章，才有权在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，且不得增设违反上位法的许可条件。现主管机关以驾校培训作为申请驾驶证之强制要件，一无法规、规章作为依据，二增设了违反上位法的许可条件，显然属于违法行政行为。

　　另外，按《行政许可法》第54条，若行政许可旨在赋予公民特定资格，依法应举行国家考试的，“不得组织强制性的资格考试的考前培训”。金可可认为，机动车驾驶证的颁发，属于行政许可；其虽未必属于该条所称之“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业”许可，但该法对需要考试的行政许可，基本精神是禁止组织强制培训，显无疑义。此外，若对更为严格的特定职业之许可，不得组织强制培训，对于驾驶证申请的一般许可，应更不得组织强制培训，此为“举重明轻”的必然结论。

　　金可可认为，将驾校培训作为申请驾驶证的强制要件，限制了市民对驾驶培训方式的选择权，造成驾校供方市场，甚至催生某种程度的行业垄断，影响行业的规范、健康发展；而因市场竞争不充分，驾校不必注重培训质量，实际上也往往不注重培训质量，对交通安全尤为不利；此外，驾校为获得或者保留培训资格，必须与主管机关保持良好关系，从而为权力寻租提供平台，容易滋生腐败问题；还会导致驾校培训费用不透明、不合理的增长，增加民众费用支出、加重其经济负担。依法取消驾校强制培训后，主管机关应把好考试关，并加强监督，保障道路交通安全，相关主管机关应加强路面管控，严禁无驾照者在公路上“练技术”，同时应开辟专门训练场地或路段，作为公众驾驶学习用地，或开放现有驾驶员教考基地、降低收费标准，供民众在家人或朋友的帮助下学习驾驶技术。（周凯）