中国需要新的改革红利 政府间竞争本身不是坏事

　　政府间竞争本身不是坏事，政府适当融资从而满足高增长需要也不是坏事，但在技术进步对经济增长的贡献极小的情形下，高增长必然是粗放式数量扩张，这是导致资源供求矛盾和环境污染加剧的原因之一

　　文 | 石磊

　　中国三十多年的高增长累积了诸多结构性难题，因此中共18大报告将“推进经济结构战略性调整”作为“加快转变经济发展方式的主攻方向”。

　　结构性难题在经济领域主要表现为城乡之间、地区之间、增长与发展之间、资源供求之间、一般竞争性产品供给与基本公共品供给之间、内需和外贸之间严重失衡。

　　经济结构问题又与体制机制中存在的深层次问题直接相关，有时甚至在现象上难以区分彼此，因此才会有所谓“结构性改革”这种似乎语义不清的说法。问题是：结构严重失衡，经济为什么会持续高增长？理清这一问题，有助于判断我国未来靠什么实现持续稳定增长，并在增长中缓解结构刚性。

　　结构性难题是如何形成的

　　自新中国成立以来，结构严重失衡的问题始终存在。从60多年的经济增长过程来看，改革前的重工业主导型经济增长始终伴随着大起大落；改革至分税制的1994年，轻型化快速增长伴随着小起小落，过热与衰退轮番出现；分税制后持续高增长伴随着资源高消耗和环境高污染。重工业主导型发展推动的数量扩张导致“重者过重，轻者过轻”，民生资源被重工业挤占，必然大起大落，经济异常波动。

　　从生物协同学原理来看，这是一种非常不利于系统自我平衡、自我恢复的运行状态。改革初期之所以依旧存在经济的起落，一是因为物品短缺是长期形成的，不可能立刻消失，通过经济市场化来克服短缺和结构性问题存在滞后期；二是经济体制转轨不可能一步到位，过渡期内只可能两轨并存。两轨并存是不得已的，也是明智的，避免了类似波兰1972年的“一步闯关”造成的物价飞涨和1976年以后严重失控的政治危机。

　　虽然两轨并存引发了公权腐败和较严重的通货膨胀等问题，但总体上还是实现了相对较快的经济增长。1989-1991年底，体制改革、经济增长、结构调整等都出现了严重的停滞，国家面临双重风险：发展可能停滞，改革可能前功尽弃。这就是邓小平南方谈话的真实的社会经济背景。谈话以后经济增长和改革步伐加快了，但市场自我出清的机制尚未形成，长期数量扩张累积起来的结构性问题只是被高增长暂时掩盖了，以致1993年6月经济再度过热，再度暴露出结构对增长的严重制约，再度证明高增长在经济结构严重失衡的环境里走不出“通胀-衰退-通胀”循环。

　　1994年以来，经济稳定快速增长，尽管经历了几次较大幅度的波动。特别是2002年以来的十年中，国内生产总值从10.03万亿增至2011年的47.3万亿，年均增长10.7%（同期世界平均增长3.9%），经济总量从世界第六升为世界第二。进出口从6208亿美元增至36421亿美元，也升至世界第二。真正引起美国为主的发达国家从经济、政治、军事和价值观上对中国高度关注甚至恐惧的，就是这一阶段的经济增长速度和规模。

　　持续将近二十年的超过两位数的高增长，所有制结构的变化、宏观税收政策的调整和政府投融资力度加大，均起了重要作用，这些制度性因素是常规经济增长理论和经验所无法解释的。上世纪90年代初非公经济“水涨船高”，国有经济“水落石出”，这个增减变化对国家经济社会结构的影响十分深远。

　　在国有经济结构性衰退和占比下降的情形下，经济增长尚能加速，非公经济的贡献由此凸显。

　　自1994年开始实施的央地分税制是必要的，地区差别巨大的大国体系需要中央层面上的统筹平衡，将增值税40%中的75%集中到中央用于全国统筹，即所谓“共享税”，体现发展改革成就的共享性，多年实践证明其效果总体上是正面的，不同于计划经济时期的“一平二调”。

　　不过，经济市场化条件下的分税制改变了中央与地方、地区与地区政府间的关系，并且财权与事权相分离，从此，中央与地方在发展目标上的分歧显性化了，中央强调统筹协调可持续发展，地方更偏重于追求快速增长，因为经济增长是增值税的税基，增值税是共享税的税基。

　　一个本来适合中国国情的税收机制的有效设计，却因财权事权不匹配加剧了发展与增长的冲突，也加剧了地区政府之间为招商引资和加速增长而展开的激烈竞争，强化了地方政府超负债能力大规模融资的动力。

　　政府间竞争本身不是坏事，政府适当融资从而满足高增长需要也不是坏事，但在技术进步对经济增长的贡献极小的情形下，高增长必然是粗放式数量扩张，这是导致资源供求矛盾和环境污染加剧的原因之一。

　　什么因素真正支撑了持续高增长

　　按常规理论和经验确实无法解释中国经济增长率之高和增长时间之长，所谓“奇迹”之说也与此有关。

　　这要联系我国城市化过程中要素流动的三种机制来讨论。

　　东部取向。1984年以来，我国始终遵循生产要素由中西部单向度流向东部的市场化导向机制。中西部大量廉价劳动力持续流入东部，客观上促进了东部的持续经济增长，进而带动了国家经济的整体增长和发展。经济发展之初，仅仅由于资源分布的初始差异导致地区经济发展水平差异，这是十分正常的。但是随着生产要素长时间单向流动规模越来越大，东部地区要素越来越密集，中西部地区越来越稀疏，甚至出现所谓“马太效应”，原本自然意义上的区域差别就变为持续的难以改变的差距，使资源配置的宏观效率下降。

　　城市化取向。城市化是中国这些年高速增长的重要动力源泉之一。城市是买卖者扎堆的空间，价格信息集中，交易成本下降；经营者数量足够多，形成竞争性定价机制，更容易找到有效均衡点；要素和企业在城市聚集，降低了单位要素的固定成本；城市化使产品和要素交易规模绩效提高，也相对提高了公共基础设施的使用效率；城市化使服务业和建筑业等“城市形成部门”快速扩张，拉动经济增长。这就是城市的价值和要素向城市集中，企业向城市集聚的理由。

　　工业化取向。传统部门相对充裕的是低水平劳动力，现代部门相对密集的是资本。传统部门劳动力如果不能向现代部门转移，会导致劳动和资本在两部门的闲置。农村土地承包制经营的初始绩效是农产品产量最大化，但1983年的“卖粮难”和1984年的“打白条”，表明在土地细碎化的承包经营体制下农民增产容易增收难，当农民终于发现增产不等于增收，他们更需要货币而不是更需要粮食，而继续滞留农业无法满足货币追求时，他们群体性地选择了向工商业转移，向城市工商业转移，向东部沿海地区城市的工商业转移，劳动追逐资本的浪潮，“孔雀东南飞”式的商业移民潮由此形成。

　　要素流动的三种取向使东部经济奇迹般地增长了，城市奇迹般地扩大了，城市群奇迹般地成为世界瞩目的增长极，农村和城郊的农业几乎以世界经济史上最快的速度被城镇化和工业化了，几亿中西部农民奇迹般地源源不断地被转化为看上去像市民事实上是农民的所谓“农民工”。

　　要素流动释放出巨大的“改革红利”。总收益减去成本就是所谓“红利”。与上述要素流动机制对应的改革红利又可分解为三个主要部分：制度红利、人口红利和土地红利。

　　制度红利是指制度改进的社会总福利减去制度创新、运行和改进的成本，制度成本越低，制度红利就越显著；人口红利是劳动力流动所创造的增加值减去流入地所承担的劳动力养育成本；土地红利是土地开发收益减去土地征用补偿费。

　　三种红利皆源于改革，三种红利共同支撑了我国的长期高增长。

　　未来靠什么增长

　　制度红利最大的两笔分别来自农村土地承包制改革和所有制结构改革。这项政府成本最低的改革解决了几千年不曾真正解决过的粮食产量最大化的问题，使中国历史上也是人类历史上最大规模的人口跨地区跨行业流动成为可能，使城市工商业企业以极低的成本雇佣最能吃苦耐劳且不具备工资谈判能力的劳动力成为可能。

　　土地红利来源于城乡土地的所有权属性。我国土地使用权是二元化的，农村土地集体所有，城市土地国家所有。农村土地被工业化城镇化所占，按一定年限的农业经营收入对农民进行补偿，而不是按所有权的市场价格进行补偿，因而政府和开发商不必足额支付绝对地租和级差地租，这是吸引企业投资的最重要的因素之一。

　　城市土地的稀缺性注定了政府批租土地必须征收极高的绝对地租；土地位置分布的差异注定了政府必须对优等地征收极高的级差地租。这是城市多年来房地产价格奇高的定价基础。所以城市房价高首先高在地价上，地价高主要高在级差地租和绝对地租上。高地价所包含的巨额土地红利，作为增加值被纳入了国内生产总值统计，这就是房地产对经济增长的直接“贡献”。据此，人们几乎有足够的理由肯定城镇化的成就，并推断未来进一步的城镇化对经济增长的潜在贡献。

　　（作者系复旦大学经济学院教授，公共经济与政策研究中心主任）