大部制改革：民政部或扩职权 强化社会组织管理

    党的十八届二中全会昨日在北京闭幕，国务院机构改革方案成为会议的主要议题之一。由于全国“两会”召开在即，在本次会议上，国务院机构改革的相关议题备受关注。十七大以来，尤其是十七届二中全会出台《关于深化行政管理体制改革的意见》后，中国以大部门制改革为主的政府机构调整，一直是中外媒体的焦点话题。

　　2008年3月，国务院新组建交通运输部等5个部委，改革后的国务院组成部门设置为27个，这次调整也被媒体称为“第一轮大部制改革”。

　　去年11月，十八大报告要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。有分析称，十八届二中全会将国务院机构改革议题列入日程，这是落实十八大提出的关于行政体制改革的重大举措，这也意味着不久后召开的“两会”将推进新一轮的国务院机构调整。

　　铁道部并入交通部？

　　核心提示

　　据媒体报道，此次机构改革，铁道部与交通运输部整合是重要一项。在铁路系统内部，关于改革的传闻已经沸沸扬扬。有媒体援引铁道部内部人士的话表示，“大部制改革已经是板上钉钉，铁道部被撤并到交通运输部已是八九不离十的事了。”

　　有专家预测，这次机构改革，铁道部将并入交通部，成为铁路总局，铁路的相关资产将划归国资委，从而实现政企分开。

　　据悉，铁道部和交通部的撤并如果执行，先期工作将是更换名称。具体的改革工作，包括人员的安置、合并后各司局的职能属性调整以及铁路政企分开等多项任务，将在以后慢慢完成。

　　而撤并之后，就像民航总局的撤并一样，铁路主管部门仍将留在位于复兴路的铁道部大院里办公。由于调度权等重要权力尚未下放，新的铁路主管部门一段时间内也或将享有较大的对铁路的管理权。

　　政企分开后，盈利将成为铁路企业的头等大事，货运价格机制的梳理迫在眉睫，目前铁路运价体系有两个较大的缺陷：管制导致定价过低、运价体系过乱。既存在普货运价，又有特殊运价，此外还有合资铁路定价。有专家认为，“这些方面的改革将有望作为政企分开的配套措施出台”。

　　不过，即使撤并了铁道部，现存的问题依然没有得到根本的解决。一向不涉足市场化运营的交通部，合并一向对运输有着绝对掌控权的铁道部，怎样管理和怎样推动改革，都是悬而未决的大难题。

　　例如，在两个部委整合之后，铁路的调度权究竟归谁？如果仍属于铁路主管部门或大交通运输部，铁路运输的垄断问题仍旧没有改观；如果新成立的运营公司掌管调度权，这个公司的职权和任务怎样界定，已建成铁路的所有权怎么划分，这些都是改革中的难题。

　　“无论是改革还是合并，很大一个动力是铁路系统内部是否真心想改变。”一位铁路系统内部人士接受媒体采访时表示。有媒体报道称，此次方案的主要内容是，改革之后将成立多家公司负责铁路的建设、运营，各个公司自负盈亏。这些公司可成立股份制公司上市，根据需要设置配套子公司，民间资本也可顺利进入铁路领域。

　　食药监管提档升级？

　　核心提示

　　据知情人士称，此次机构改革的最大亮点是酝酿打造食品药品监管“大部”将国务院食安委与现由卫生部管理的国家食药监局合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。

　　食品生产经营根据其属性而言，是一个全周期的完整链条，但是由于种种历史原因，在我国，食品安全的监管被人为地划分了段落，农产品是一段，生产是一段，经营是一段，之后餐饮消费又是一段，各种职能散落在多个部门。如此形成了多头管理和分段监管为主、品种监管为辅的体制。这种体制的现实与食品安全的自然属性相冲突。

　　基于这些原因，中央决策层决心对食品药品安全监管的职能和机构予以整合。

　　有专家表示，在过去一段时间内，因为食品药品管理体制的混乱，“我们吃了很多亏”。比如2008年的三鹿奶粉事件，即是一个非常典型的部门之间相互推诿的食品安全事件。

　　随着《食品安全法》的通过，2009年，国务院专门成立了食品安全委员会（下称“食安委”）。2010年，食安委又下设了正部级的食安办。

　　按照最初的模式设定，食安委和食安办是综合协调、督促检查、重大事故查处的综合职能机构，但这一机构在各地政府相继建立后，之前行政部门之间相互推诿扯皮的事情都交给了食安办，一个综合协调的部门被异化为所有事情亲力亲为包打天下的部门，食安办在实践中产生了许多问题。

　　而食安办的最大弊端还在于下属机构设置不统一有的设在工商，有的设在食药监局，有的设在卫生部门，有的甚至设在经贸委，没有统一的模式，导致各地行政部门配合低效。

　　除食品药品安全监管之外，工商、质监、知识产权等市场秩序方面的监管职能亦可能整合。

　　民政部将扩充职权？

　　核心提示

　　此轮“大部制”改革中，一向冷门的民政部或将扩充职权，其社会组织管理、社会建设职能将被强化，并成为新亮点。

　　在之前的历次国务院机构改革中，民政部始终没有进行大的调整，其基本职能亦变动不大。目前，除社会组织管理外，民政部承担的优抚、救灾、社会救助、社会福利、婚姻、殡葬管理等职能，多为国家对社会底层的救助帮扶，职能较为局限。

　　长期以来，中国对社会组织实行登记管理与业务主管单位的“双重管理”，即在民政部门登记注册之前，社会组织须找到一个政府部门或其下属机构充当“业务主管单位”。这造成大量草根组织无法注册，游离在灰色地带。而登记在册的社会组织，多和政府部门有千丝万缕的联系，部分异化为“二政府”，代为行使行政职能，甚至成为腐败重灾区。

　　民政部民间组织管理局内部人士对此表示，此次“大部制”改革中，强化民政对社会组织的管理权，废除被诟病已久的“双重管理”，是最有可能的方向。

　　除去对社会组织管理的强化，在“社会建设”的大框架下，社区建设、社工建设等内容未来也可能被一并整合进民政部门，并得以强化。

　　海洋执法酝酿集权？

　　核心提示

　　拟整合分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防等多部门的海洋执法权，建立一支统一的海上执法队伍海洋执法监察总队。

　　在过去的一年之中，从渤海溢油事件，到南海、东海主权之争，海洋管理的地位从中央决策层面到民众层面都得到了前所未有的重视。业内多位专家表示，这很有可能成为海洋管理体制改革的契机。

　　1964年，中国已设立国家海洋局。但直到1989年的国务院机构改革中，国家海洋局才被明确为管理全国海洋事务的职能部门，同时原有分散的海洋行业管理得以保留。但海洋局一直被认为是“弱势部门”，目前中国的海洋执法权同样分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防等多个部门手中。

　　现实中高度分散的行业管理，使得国家海洋局无论是在海洋经济的发展或是海上突发事件的处置中，处境都颇为尴尬。

　　而在新一轮“大部制”改革中，有望从中央层面理顺海洋管理体制。一位接近国家海洋局的人士透露，中编办和中组部都已经到海洋部门和省市做过调研，可以说这方面的基础工作已经做了多年，“这次应该能上两会”。

　　关键词

　　“大部制”又称大部门体制，是指对职能相同或相近的政府机构进行整合归并，以减少机构重叠、职责交叉，从而提高政府效能。

　　这些改革

　　有点难

　　大金融委难产?

　　据了解，由于部委缺乏统一的认识以及改革难度过大等原因，“大金融委”并未被列入新一轮“大部制”改革方案。

　　新一轮改革的调研之中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”现身。在1993年以前，中国由央行统一实施金融监管。1993年的机构改革中，证监会、保监会、银监会陆续成立，“一行三会”的监管架构成形，并由此确立了分业监管的体制。

　　但随着金融业的发展，特别是混业经营的深入，监管真空和监管重复的问题在金融领域日益突出，“一行三会”之间缺乏协调的问题为业界关注。然而，各方消息显示，“大金融委”并未被列入新一轮“大部制”改革方案。

　　加强金融监管协调之外，对于国有金融资产的管理也是改革的重点。目前，国有金融资产出资人职能相对分散。

　　业界一度猜测，“金融国资委”议题会在2012年的第四次全国金融监管工作会议上提交讨论，但是并未实现。据记者了解，部委缺乏统一的认识以及改革难度过大是主要原因。

　　据记者了解，新一轮“大部制”改革，“金融国资委”的组建仍未列入方案重点中，但对于其的可行性研究，仍在紧锣密鼓地推进。

　　大文化部减速？

　　关于“大文化部”的调整方案，此前流传版本为：国家广播电影电视总局、新闻出版总署将与文化部合并为“大文化部”。亦有另一版本称，除上述三部门，国家体育总局也将并入大文化部。但中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯表示，具体合并方案目前并不明朗。

　　在新一轮“大部制”改革中，各界一度认为“大文化部”将成为改革排头兵，此前中央调研组亦奔赴各地广电系统调查研究。然而，据记者获悉，目前，“大文化部”改革速度低于预期，或将在政府换届平稳之后渐次展开。

　　自2008年“大部制”改革以来，信息技术、文化事业、产业迅猛发展，这对文化部门的行政体制形成了挑战。目前，在县市一级，多数广电系统、新闻出版单位、企业已经与文化部门合并，成立文化广电新闻出版局。在海南省，文化部门的“大部制”改革甚至已经包括了体育部门。正是因为此，业界认为，“大文化部”改革水到渠成。

　　汪玉凯曾参与2008年的大部制改革方案设计，在他看来，从去年十八大召开到今年“两会”召开，时间间隔较短，短时间内，局部调整的可能性较大，大调整或许将在一两年后逐步展开。

　　大能源部搁浅?

　　目前，中国的能源政策分散在国家能源局、发改委、国土资源部等部门，能源生产与能源消费政策分属不同部门管理，不能有效协调。

　　在上一轮国务院机构改革中，发改委能源局升格为国家能源局。两年后国家能源委成立，能源管理的格局开始趋向集中。去年以来，组建“大能源部”的讨论渐多。

　　2012年9月下旬，中国能源研究会公布了一份“能源大部制”的改革建议报告，报告称，中国成立能源部，统一制定能源政策，加强能源管理，更有利于能源发展目标的实现。

　　这份报告与此前流传的版本不同。报告中的能源部将不触及包括能源价格管理和项目审批权，而会将职能定位在能源战略规划和市场监管上，这或许会比其他方案降低改革的阻力。

　　“大能源部的成立是大势所趋。”中国能源研究会一位专家表示：“能源问题越来越重要，大能源部的管理体制，在国际上是一个趋势。”

　　不过，对于“大能源部”的反对意见，也从未停止。

　　原国家能源部部长黄毅诚在接受媒体采访时称，要借鉴之前的监管教训：“如果成立了能源部，却不给予其相应的权力，那么我就不赞成成立。”

　　然而一旦能源部强势，则必然陷入与国家发改委分权的斗争之中。“就像孙悟空怎么逃也逃不出如来佛祖的手掌心。”国家发改委系统的一位专家告诉记者，“打来打去，就变成国家发改委批大项目，能源部批小项目。两个强势部委一起来管能源行业，将是能源领域的一场灾难。”

　　本报综合报道