专家：“大部制”改革要向社会分权

　　“大部制”改革再提速

　　“大部制”改革的重点不在于合并了多少部门，而在于理清和转变了多少职能。而检验改革成效的标准是要看其提供的公共服务水平

　　本刊记者/赵杰(发自北京)

　　2月23日，中共中央政治局会议提出将推进国务院机构改革和职能转变。紧随其后，铁道部并入交通运输部的消息引发关注。

　　此番会议讨论了《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿，指出，国务院机构改革和职能转变在行政体制改革中起着至关重要的作用，需要首先抓紧抓好，将把职能转变放在更加突出位置，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。

　　据悉，本轮改革从2012年开始进入计划，由中央编办牵头，国家行政学院承担了相关课题的研究。其间，该学院还曾向同行多方征求意见，借鉴日本、美国等发达国家经验，最终成文并于中共十八届二中全会上提交中央讨论的新“大部制”改革方案，包括民政部扩大社会管理等方面的权责;食品安全监管部门整合，成立专门的市场秩序监管部门;国家海洋局扩权，强化海洋综合管理权限;铁道部与交通运输部有望整合等诸多内容。

　　与此相关，有不愿透露姓名的专家向《中国新闻周刊》透露，新闻出版、广播电视的合并此前也有酝酿，或将与教育部、文化部统筹布局“大文化”。但该专家也表示，具体改革结果要看国务院最终公布的方案。

　　“‘大部制’改革绝不仅仅意味着机构合并，重在职能转变。”中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生在接受《中国新闻周刊》采访时一再表示，改革核心应该在于理清政府与市场、政府与社会之间的权力边界，“所有改革应纳入法治轨道，约束政府权力，保证权力运行的公开透明。”

　　改革主线一以贯之

　　据上述会议信息，此轮改革将致力于推进管制型政府向服务型政府、无限政府向有限政府和监管型政府转变。这一路径在中山大学政务学院副院长倪星看来，是坚持了中国近年以来行政体制改革的基本主线。

　　回溯以往，改革开放以来，我国政府机构已进行过六次比较大的改革：1982年重在提高政府工作效率和实行干部年轻化的改革;1988年改革致力于政府职能转变;1993年旨在建设适应社会主义市场经济需要的改革;1998年重在消除政企不分的改革;2003年目标为“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的改革，成立了商务部、国资委、银监会等部门;2008年则推进了以突出公共服务和“大部制”为重点的改革。

　　历次改革的脉络基本遵循时代背景、市场规律，与国际接轨，其中政府权力配置更加科学，行政效率愈来愈高，政府理念日趋服务而非管制。

　　在这些改革中，距离最近的两个阶段(分别为朱基和温家宝主持政府工作期间)特点非常鲜明。前一阶段以打破政企不分为目标，推进宏观归政府、微观放给市场的改革，搭建起政企分开的基本框架;后一阶段以搭建公共服务框架为主，推进社会体制改革，是社会利益格局再调整的过程。

　　“两个阶段都抓住了时代发展的主要矛盾和特点，但是也都谈不上彻底，均亟待进一步深化。”倪星告诉《中国新闻周刊》，前一阶段的改革一度引发国际高度关注，但同样面临既得利益者的阻力，最终未能实现改革效果的最大化，甚至遗留下一些问题。

　　最显著的问题在于，行政体制改革仍大有空间，与理想状态及公众期待差距较大，一些新的“大部委”并未实现1+1>2的改革初衷。“一些既得利益部门权益固化，最典型的是铁道部。”北京大学政府管理学院副院长白智立接受《中国新闻周刊》采访时表示，并未真正实现职能转变的机构改革甚至成为行政效率提高的障碍，也使得监管缺位、错位和越位现象频频发生。

　　倪星认为，随着改革进入“深水区”，如果不尽快实现此次会议所提出的“简权放权”目标并有效约束权力，就有可能形成既得利益集团进一步瓜分利益的格局，导致社会的碎片化。

　　重点不在“合”而在“转”

　　刘俊生对简权放权约权、提高行政效率的期待，甚至超过对所谓“大部制”的建立。他以美国为例，对方的国家行政机构并不比中国少，但行政效率和服务水平有目共睹，由此，他一再向《中国新闻周刊》强调自己的观点，就是机构改革的重点不在于合并了多少部门，而在于转变、理清了多少职能。

　　刘俊生表示，现行行政体制的问题主要体现为党政权力交叉、行政行为有法不依、部门间利益扯皮等，最大的弊端是权力运行透明度不够和约束机制缺失。而这些远非“大部制”改革甚至行政体制改革所能根本解决的问题，需要辅以政治体制改革。

　　新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年此间撰文同样试图纠正以往不少人将“大部制”改革等同于机构合理化、提高行政效率的误区，“尽管通过机构整合的机构理性化的确是‘大部制’改革的一环，但并非主要内容，”他指出，此项改革的主题是建立规制政府和健全政府治理结构，但是，对此“各方面的努力还远远不够”。

　　依据郑永年的观点，中国之所以在进行了许多年行政体制改革后仍未达理想目标，主要原因在于政府向企业和社会的分权并未真正到位，而这恰是未来十年中国新一届政府启动新一轮改革的重大突破口。配以进行的应当是政府加快建立对企业经济活动的监管，即通过政府功能的转型，实现从直接参与和管理经济活动转为对经济活动的规制。

　　与此相关的另一个问题，就是政府与社会关系。郑永年认为政府向社会分权的目标尚未确立。“政府不能向社会分权，就造成了大政府、弱政府，小社会、弱社会的局面。而该局面是今天中国诸多社会问题的结构性根源”。

　　在接受《中国新闻周刊》采访的几位专家看来，简单化的部门合并已经导致了尾大不掉的局面，中央层面的机构改革并未实现机构的精简。郑永年同样指出该问题，虽然表面上机构数量减少，但各部委下挂数千个不同形式的机构，权力寻租现象频繁发生。

　　因此，郑永年表示，“大部制”就是要建立小政府和有效政府，但由于没有向社会分权，不管权力以怎样的方式在政府部门之间分配和调整，结果还是在各个政府部门流转，政府要承担的功能还是一样多。向社会分权是实现“大部制”的前提条件。

　　改革成效关键看服务

　　在倪星看来，基于“瓦格纳定律”，随着经济的进步和增长，公共开支的份额会随之增大，而且公共开支增长的幅度要大于经济增长幅度。按照目前发展趋势，中国显然无法逾越该定律。加之市场经济日益复杂，社会矛盾越来越多，公众愈加不关注政府机构的多寡与人员数量，而是要看政府所提供公共服务的覆盖面，以及服务水平的高低。政府承担的公共服务职能增多是必然趋势。

　　而政府必须回应社会的基本公共服务需求，并向上提升自我服务意识和能力、水平。“这是行政体制改革的重要目标之一，也是检验改革成效的重要标准。”刘俊生说。

　　郑永年认为，在未向社会分权的情况下，政府本身仍然是一个无限责任政府。不向社会放权，社会就得不到权力，就很难形成社会自我管理的局面。“这就必然出现政府和社会之间的紧张关系。”

　　因此，在社会改革框架内，行政体制改革至少有两方面内容：首先是提供公共服务。这要求政府职能的转型，从推进经济发展功能，转型到提供社会服务功能。这种转型必然进而要求政府机构和官僚组织的重组;其次，更为重要的是要建设大社会。近年来，社会管理成为中国政府社会改革的一项重要内容，而社会管理的主要内容就是社会的自我管理，这就要求政府给予社会充分的空间，容许社会自治力量的成长。同时，政府也要转变自身功能，从直接控制社会转型到通过法治来监管社会。

　　对于此番机构改革，倪星提醒应合理处理中央与地方的分权问题。他建议国务院层面的机构改革适宜“大部制”，避开微观工作，强化宏观引导和规制。但是，地方政府不宜跟着中央走，“要结合地方特色，增强地方自治能力”，否则，很容易出现部门重叠、职能缺位、权力寻租等问题，以至于改革面临流产危险。