媒体盘点国务院机构改革方案如何出炉

    来源：北京青年报

　　国务院机构改革方案今天揭晓 公开资料显示方案形成路径

　　“今天，根据十二届全国人大一次会议日程安排，国务委员兼国务院秘书长马凯将面向全体全国人大代表作“关于国务院机构改革和职能转变方案的说明”，这意味着，新一轮政府机构改革将正式启幕。

　　从1982年开始，以“精兵简政”为原则，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件为目的，开启了中国改革开放后首轮政府机构改革。1988年的机构改革首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。此后，每隔五年的全国人大一次会议上都会正式启动新一轮机构改革，至今，已是第七次，而这一次，“职能转变”直接被写入方案标题，成为此轮机构改革的核心。”

　　国务院机构改革流程

　　(根据历次国务院机构改革方案资料整理)

　　中央政治局开会研究深化行政体制改革问题

　　国务院召开深化行政体制改革联席会议

　　方案起草小组广泛深入进行调研听取各方意见

　　中央机构编制委员会办公室高层召集相关部委负责人座谈

　　机构改革意见初稿出台

　　党代会为即将开启的机构改革确定基调

　　中央政治局讨论方案草案稿

　　中共中央举行民主协商会，听取党外人士意见

　　二中全会通过机构改革方案，同意提请全国人大一次会议审议

　　国务委员兼国务院秘书长宣读改革方案

　　全国人大各代表团分组审议方案,最后由全体大会表决通过

　　方案今交人代会审议

　　2012年11月8日，时任中共中央总书记胡锦涛代表十七届中央委员会向中共第十八次代表大会作报告。报告明确指出，“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”。其中，“建立中国特色行政体制”，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，“严格控制机构编制，减少领导职数”等论述被认为是为即将到来的新一轮机构改革定调。

　　2013年的第一期《求是》杂志刊发国家行政学院党委书记、常务副院长李建华署名文章《深化改革 加快建立中国特色社会主义行政体制》，对胡锦涛在十八大报告中的有关行政体制改革的论述做出解读，认为上述论述“明确回答了建设一个什么样的服务型政府以及如何建设服务型政府等重大问题，为深化行政体制改革指明了方向，明确了战略目标，同时也明确了深化改革的路径。”而“着力转变政府职能”成为深化行政体制改革的首要战略重点。

　　此前不久，十一届全国人大常委会第三十次会议于2012年12月28日表决通过一系列决定，其中明确，十二届人大会议将听取和审议国务院机构改革和职能转变方案。

　　2013年2月23日，中共中央政治局召开会议，讨论了《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》稿，提出“要根据中共十八大精神，按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深化国务院机构改革和职能转变，坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，把职能转变放在更加突出位置，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供有力保障。”此次会议，明确将其作为十八届二中全会的议题。

　　三天后，被外界视为全国两会序幕的中共十八届二中全会正式召开。在这次会议上，除了换届年引人瞩目的新一届国家机构领导人员和全国政协领导人员人选建议名单，机构改革成为备受关注的重点。李克强就《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》向全会作了说明。公开信息显示，该草案是中共中央根据中共十八大提出的任务，在深入调查研究、广泛征求意见的基础上形成的。

　　2月28日上午，在中南海怀仁堂举行的民主协商会上，“国务院机构改革和职能转变”成为重要议题。中共中央总书记习近平在讲话中指出，国务院机构改革和职能转变在行政体制改革中起着至关重要的作用，需要首先抓紧抓好。而邀请各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士，就国家政治生活中的重大问题包括国家机构领导人员人选进行协商，是多党合作和政治协商制度的内在要求，是我国社会主义民主的具体体现，也是我们党的优良传统和一贯做法。

　　党代会定调机构改革

　　中国改革开放后，第一次政府机构改革源于1982年。改革前，国务院的工作部门有100个，达到新中国成立以来的最高峰。1981年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中，国务院决定，从国务院各部门首先做起进行机构改革，限期完成。1982年3月8日，五届全国人大常委会第22次会议通过了全国人大常委会关于国务院机构改革问题的决议。这次改革历时三年，是新中国成立以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力，其主要改革核心是废除领导干部职务终身制，精简各级领导班子，实行干部年轻化，以提高政府工作效率。

　　自1988年始，机构改革进入五年一轮的周期。

　　梳理历次党代会报告和机构改革方案从草案到提交全国人大审议的程序不难看出，自改革开放后的第二轮机构改革始，党代会关于行政体制改革的表述和随后的二中全会精神将为随后即将开启的机构改革定下基调。

　　“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”，1992年的表述确立了次年推进的机构改革的核心任务是“在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制”。

　　1997年的十五大上，明确提出“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”这一问题亟待解决。

　　2002年，“进一步转变政府职能，改进管理方式”、“提高行政效率，降低行政成本”、“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”成为改革的方向。

　　五年后“建设服务型政府”、“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”成为2008年机构改革的指引。

　　现任湖南大学法学院院长的杜钢建是2003年机构改革策划与设计的知情者之一，他在当年接受《中国青年报》采访时曾表示，按照惯例，每次都是由新领导担任新一轮机构改革方案的操刀手，主刀从指导思想到具体操作的各个层面。比如，1998年的改革，就是当时新的领导班子上台以后提出来的。而2003年的政府机构改革，则是由老班子为机构改革制定了原则性的指导思想，具体的细节、操作则由新班子来完成。

　　机构改革不仅是“大部制”

　　“探索实行职能有机统一的大部门体制”是上一轮国务院机构改革的主要任务。

　　十八大报告中，汪玉凯教授最关注有关“稳步推进大部门制改革”的表述。他在当时接受媒体采访时说，这意味着“大部制”改革即将紧锣密鼓地展开，并逐步从中央推广到地方。

　　汪玉凯是最早提倡“大部制”改革的学者，也是2008年政府机构改革的设计者。他表示，“从1982年开始，随着计划经济解体和市场经济确立，我国进行了多次机构改革，其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构，使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应，这些改革，为进一步推进‘大部制’管理，奠定了重要的基础。”

　　但机构改革并不等同于“大部制”。在“稳步推进大部门制改革”之外，国家行政学院党委书记、常务副院长李建华在《求是》杂志撰文阐述十八大报告中提出的“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”

　　虽然此次国务院机构改革方案具体内容要到今天才会正式公布，但从已透露出的信息看，相比于2008年的确立“大部制”改革方向不同，本次方案的题目除了国务院机构改革议题还特别增加了“职能转变”4个字，这意味着此轮改革强调以“职能转变”为核心。

　　外界从习近平在二中全会讲话中提到的内容分析，此轮改革中提出的“职能转变”将主要体现在两个方面，一个是“推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系”；另一个是“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。本版撰文/本报记者　赵卓

　　资料来源/新华社、《人民日报》、

　　中国机构编制网、全国人大官网

　　两会·解惑

　　如何为改革进行调研？

　　“中国过去的行政机构改革以五年为期，且均在政府换届期间宣布，然后交全国人代会审议，如获通过，试点部委层面的改革才展开。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯在接受采访时做出以上总结。

　　作为隶属国务院的智囊机构，国家行政学院也有针对机构改革的专门课题组。媒体报道，在2012年年初，国家行政学院即着手一项内部的重点课题研究，核心内容是就十八大报告中的“改革布局”提出建议参考。

　　梳理以往的机构改革方案说明不难发现：基层调研、多个部门参与讨论、听取各方面意见、召开民主党派座谈会、反复修改再提交……整个过程历时长短不一，但已成为机构改革方案形成过程中必不可少的环节。

　　宋平在1988年的方案说明中即明确表示，国务院机构改革方案是在中共中央领导下，经过一年多时间的调查研究、反复讨论、听取各方面意见后，逐步形成的。

　　媒体公开报道显示，一般在方案的起草过程中，中编办高层会与相关部委的主要负责人进行“一对一” 谈话式调研，了解相关部委的现状。但在整个谈话中，中编办是只听取部门意见，不发表看法。

　　汪玉凯也告诉媒体，在上一轮机构改革起草过程中，国务院曾在相关省部级单位内征求了意见，并起草了“1＋5”专门文件：关于深化行政体制改革的决定、转变政府职能、建立法治政府、行政问责制、深化行政审批制度改革、政府绩效评估等。

　　除调研实际部门外，起草小组在起草阶段前期还了解、翻阅了相关研究机构和专家的各项改革建议，另外还研究、借鉴了香港特别行政区等地的政府管理办法。

　　最终方案如何形成？

　　为杜绝部门利益、地方利益和个人利益影响改革决策，此轮国务院机构改革方案的制定过程遵循了规格高、保密严的原则。有关部门规定，在方案研究和确定过程中，对方案内容要严格保密，不得对外透露。根据媒体公开报道，有关人员会集中封闭作业。比如上一轮方案的制定工作即由中编办担纲，并抽调有关各部委重要高层骨干及专家学者参加。

　　召集国务院部、委、局新老领导同志座谈也是方案形成过程中的一个重要环节。这一环节可往前追溯至上世纪80年代。方案说明的内容显示，1988年推行的机构改革始于1986年9月，中央政治体制改革研讨小组成立后，组成专门小组研究了政府机构改革的基本思路和初步设想，经党的十二届七中全会讨论并得到原则同意。党的十三大以后国务院立即着手国务院机构改革具体实施方案的设计工作，并召集国务院30多个部、委、局的70多位新老领导同志座谈，对初步方案又作了较大修改。

　　此后，国务院于1987年12月30日召开全体会议，对国务院机构改革方案进行了讨论。会后，就机构改革重点部门定职能、定机构、定人员编制的“三定”方案与有关方面进行对话，最后形成了提交大会审议的方案。

　　在2008年机构改革方案出台前两年多，有关工作即已启动。2005年12月，中央政治局开会研究深化行政体制改革的问题。2006年2月，国务院召开深化行政体制改革的联席会议，发改委、财政部、中编办等数个综合部门参与讨论，召集人为国务委员兼国务院秘书长华建敏。2006年9月，改革意见初稿出台。中共十七大在2007年10月召开，报告把政府职能转变方向明确为“建设服务型政府”。这次拟定的《国务院机构改革方案》同样先由2008年2月召开的中共十七届二中全会通过，全会再同意把方案提请十一届全国人大一次会议审议。

　　2008年3月4日，经国务院总理温家宝签署的《国务院机构改革方案》，提交全国人大。

　　谁在人代会上宣读方案说明？

　　2013年2月28日，历时3天的十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》，并建议国务院将该方案提交十二届全国人大一次会议审议。今天，国务委员兼国务院秘书长马凯将受国务院委托，就具体方案向全国人代会作说明，提请各位代表审议。

　　记者梳理历届全国人代会一次会议日程发现，在全国人代会上宣读方案说明的一般是国务院秘书长。

　　1988年3月28日，第六届国务委员宋平在全国人民代表大会七届一次会议上向全体人大代表作《关于国务院机构改革方案的说明》，这也是国务院机构改革方案首次交由全国人代会审议通过。

　　而罗干成为唯一连续两次在全国人代会上就国务院机构改革方案作说明的国务委员兼国务院秘书长，时间分别是1993年、1998年。

　　2003年，十届全国人大一次会议上，作报告和说明的是时任国务委员兼国务院秘书长的王忠禹。他在3月6日上午举行的十届全国人大一次会议第二次全体会议上指出此次机构改革的大背景是“经济体制改革的深入和加入世界贸易组织新形势的发展”，现行政府机构还存在着一些不适应的问题，必须通过深化改革加以解决，明确提出“构建服务型政府”。

　　2008年3月11日下午，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏在十一届全国人大一次会议举行的第四次全体会议上作关于国务院机构改革方案的说明，明确此次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。

　　根据历次报告内容，提交全国人代会审议的报告内容上一般包括“过去五年国务院机构改革的基本经验”、“今后机构改革的指导思想”，而最重头的便是涉及改革方案实质的“基本内容”部分。《说明》中还会包括对机构改革的特点、人员安排、实施步骤等。

　　方案正式公布后，各代表团将对此进行分组审议。2008年3月12日上午，35个代表团分组审议国务院机构改革方案。会前方案一直处于保密阶段，会上各代表团用半天时间对这一议程进行审议。其间，数千条建议经全国人大汇集至国务院。当天下午，大会主席团会议表决通过该方案，再提请各代表团审议。当年的3月15日上午，在十一届全国人大一次会议第五次全体大会上，方案获得表决通过。

　　制图/田瑚