主持人:关于有限政府大家谈的很多,前两天我在山东代表团听到全国人大代表周厚健的发言,他是海信集团的董事长,他认为现在不应该存在的权力太多了。比如说过去他们跟海信的四个老总跑了两个月去办四件事,就是办不下来,就是卡在有些部门手里。周厚健是社会名人,也是当地有名的企业家,后来他实在没有办法了,他说我不愿意告状,那次我被逼的就去找了书记和市长,一找就办好了。他问那个部门的人,没有找市长办不了,找了就办了,是你们在违法,还是市长在违法?他讲的不仅是企业家和政府的关系,很多社会的各个层面都存在这个问题,政府放权的问题。
这次国务院机构改革和职能调整,机构改革中间应该遵循什么样的法律,应该达到什么样的效果。职能调整 包括具体的放权的做法像是给社会组织松绑,不知道您从法学家的角度来看怎么看待这个问题?
侯欣一:稍微把话说的远一点,我们这样一个政府自成立以来,由于我们以前搞计划经济,不存在市场,这样很多原本属于市场配置的功能都被政府拿走了。第二,政府和社会的关系也没有梳理清楚,在相当长一段时间对社会进行了改造,使社会已经支离破碎。任何一个社会,所谓社会就是人群,人是群体动物,它就会有人群。人群发展到高级程度就会组成社会。每个社会都会有自身的机理和组织,在最简单的社会里面,都会有按照血缘组成组织,对这个血缘组织进行治理。任何一个社会里面都会有地缘组织,老乡会,我们出生在一起的人生活习惯就会有相同之处,我们就会亲近,亲近到一定程度为了把我们有效连接起来,就会形成同乡会,同乡会在社会治理中就会发生很多作用。
任何社会组织中都会有行业协会,大家为了把这件事干好,制定一个大家约定俗成的规则组织。任何一个社会里面都会有按照信仰问题组成的宗教组织、信仰组织。类似这样的组织,是民间社会自身存在的。从个人角度讲,每个人生下来都会有自我的独立意识,就会有各种个体的价值和个体的利益。任何一个正常的国家和社会,政府、市场、社会、个人这几者关系必须成立。
我们建国以后,不承认市场,不相信社会,对社会进行重新改造,把原有的社会组织全部破除了。按照这样一种行政体制建立的新的社会组织,农村有大队、公社,城市里面有街道、厂矿、学校。这些新的社会组织一转型又都失效了,整个社会一盘散沙。个人,我们不强调西方的宗教,个人也抹煞掉了。所以整个社会就变成了只有政府一家独大,它是一只有形的手,什么都可以管,没有不能管的事。因而现在面临一个问题,原本要是成立一个新的组织,这个组织假如说是一个经营型组织、企业,它在任何一个现代法治国家里面要依法登记。这本身应该是很简单的事,有一定的资金、项目、固定的场所,就必须要批准。但是我们现在政府不愿意放这个权,设定了很多门槛,有些门槛看似很合理,但是可能很荒诞,给大家设立各种组织造成了很多的麻烦。有人讲,大概成立一个经营性组织要盖一百来个章,虽然现在在减少,但是还说要有一百来个。
主持人:的确有代表委员提过。
侯欣一:网上也有很多这样的说法。组织成立以后,应该要依法运营,但是不行,它要对你监管。很多监管是没有意义的,就是为了体现它这个政府的存在,没完没了地评估、审查,给企业组织的运行造成了很多的障碍,大家疲于应付,没有精力搞真正的经营。
主持人:前两天有政协委员说在中国办事就是中国式的求人,当时很多人鼓掌,您肯定也鼓掌了?
侯欣一:我鼓掌了。我们原有的民间组织都不存在了,我们都是个体。我们如果有组织化的话,我们可以有组织化的方式去表达诉求,我们都做不到,最后没有办法我们只有自己去求人。这些东西是整个国家、政府运行不规范的问题,所以这次政府机构改革方案里面提到了这样一个问题。它也认识到这个问题,现在提出来要对政府机构按照权限重新整合,通过这次改革的方案可以看出来,这倒不是主要目的,主要目的是想实现政府职能的转变。
主持人:它主要目的不是把铁道部和交通部,把新闻出版总署和广电总局的合并?
侯欣一:这只是想达到最简单的第一步的效果,尽量归口管理,尽量不要管理相互制约、相互牵制。现在政府设置一项行政权力经常有交叉的地方,还有很多空白的地方,有的是交叉重复管,有的是没有人管,想使管理的体系首先合理,这是调整结构的表面问题,更核心的是想做到转变职能。所谓转变职能就是属于政府的,政府管好,不属于政府的一定要跟市场和社会、个人的关系分割清楚。不分割清楚,让政府转变职能是不可能的。政府那么大的权,转变职能是根本不现实的。第二,减政放权,把应该是地方政府的交给地方政府,把是其他组织的事情交给其他组织。这样我们政府才能从制度层面把它关到制度的笼子里面去。这是你刚才提的政府要把权力关在制度的笼子里面第一个问题。
第二个问题是从法治层面上,要想把权力关到制度的笼子里,就必须要有很多法律的构建。我们应该依法设立政府,有没有相应的法律,如果没有相应的法律,政府设立肯定还是很随意的。从十一届三中全会以来,到这一次机构改革,应该是第六次了,从共和国建国以来,有人算了是十三次了,几乎五年一改,原因是缺乏这方面相应的法律规定,政府的机构设置有一些随意,当然本身有社会近些年快速发展出现的新问题导致的。
还有跟法治不健全有关系,我们有国务院组织法,但是国务院组织法很笼统,居然对国务院应该设有什么机构都没有明确的规定。它只规定了国务院法人代表是总理,国务院组成会议都由哪些人构成,总理、副总理、国务委员、秘书长,这样一些非常原则性的规定,它没有更具体的规定。国务院的职权有规定,国务院应该设有哪些部委,部委的职权没有规定。有一个地方权力机关和地方政府的法律,但是地方政府到底应该有几级,地方政府的职责权限规定也很笼统。以至于在我们国家出现了一个非常有意思的现象,按照宪法规定,我们的行政层级是乡镇、县、省、中央,没有地级市。
在宪法表述里面,行政层级里面县、市是同一级,县、自治州、市是同一级。但是我们运行中居然出现了地管市及省辖市,下面又设置了若干县。这样的体系是不符合法律的,导致我们出现了五级政府,州、县、省、市、中央。本来宪法规定是四级体制,你这构成了五级。宪法一直这样规定的,以前为了省没有办法直接跟县对接,我们设了一些专区,专区是派出机关,下面再管几个县,作为省的派出单位,这还有请可原。到了改革开放以后,我们觉得这种专区设置的效率低,不利于经济发展、城市化发展。城市要设市,就开始增加市的重量,市发现很空,没有财政来源,就给每个市下面划了几个县,每级市都很庞大,所有的政府部门都有。
现在政府的行政开支越来越大,政府的效率越来越低,这样的问题是一个很大的宪法问题,这一级政府的合法性是有问题的。现在中央这两年在搞省管县的试点,想把市取消,但是已经形成了这么庞大的群体和组织,你把它取消了,这个事怎么消化?所以这个现在推动不下去。
主持人:如果在这种现实条件下,我们是应该对宪法有关的规定做出修改呢?还是有什么其他的处理办法?
侯欣一:我认为从科学层面讲,政府的合理设置是政府层级少。现在运行中已经出现了这样的问题应该怎么办?首先要回到法治建设上去,比如说对地方政府组织法的修改、国务院组织法的修改细化。里面明确规定国务院应该内设多少组织、多少部、多少委,规定地方政府是几级,地方政府下有哪些部门,都应该依法规定死。做不到这一点,政府的依法组成、依法设立就是有问题的。法治政府要求政府是一个按照法律原则运行的政府,依法办事的政府。但是现在政府法规制度建设里很多法律都没有。
我们现在为什么依法行政随意性很大?因为我们到目前为止还没有行政程序法。法治是要讲程序的,不讲程序,在执行过程中很可能就出现很多问题。经常可以看到很随意的现象,就像刚才讲的,一个审批,本来应该是由职权部门决定,但是这个职权部门可能很多,但是它毕竟是法治的规定。如果你越过它,直接找市长、找一把手解决,这就是程序法的缺失导致的。
现在行政程序法我们还没有,编制法现在也没有。我们国家有编办,但是编办对编制主要按照的是政策和条例运行的,没有编制法,导致我们机构都在不断膨胀。每一级政府都在扩权,都在严重扩充,这涉及到没有编制法。如果有编制法,要想增设位置,要想临时加人就做不到。因为只有编制,才有财政,才能养活相对岗位上的人员。
再比如说,我们要想把一个法治政府关在制度的笼子里面,政府的预算是很重要的问题。现在国家有预算法,但是预算法的编制到预算的公开都没有建立。预算编制现在还是一个保密的过程,是由一些少数专家编制。而合理的预算应该是公开编制的,要吸收各界人士参与预算编制。如果预算编制完了,拿出来在很短的时间让权力机关通过,预算是没有多少机会改的,所以编制是最重要的环节。最重要的环节得开放,必须要公开编制,然后再公开审查,预算合理了,才能牢牢限制住政府。
现在政府为什么出现很多腐败,或者还没有达到把政府的权力关到制度笼子里面这样的期望,这是一个很大的问题。是不是应该有政务公开法,不公开大家怎么监督?怎么来评价政府的得失,只要政府不是涉及到保密事项的,我认为都要公开。我们目前在政务公开方面很差。前两天网上有一件事很受关注,因为资源部对土壤做了一个调查,花了很多钱,调查报告不公开。网民要求了解我们土壤的现实状况,上面答复,这涉及到国家机密,我不公开。作为一个共和国的公民,我们赖以生存的这一块土壤的污染情况我们都没有权力知道,这合理吗?显然不合理。
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