新旧周小川：技术官僚的中国式命题

　　没有人能确切说出，中国金融业下一个十年会是什么样子；但作为上一个十年中国金融体系的重要建构者65岁的周小川在执掌中国人民银行十年之后，他的去留正在成为观察未来中国金融改革的重要风向标。

　　3月13日，“两会”新闻发布会上，在外媒连续两次关于他本人是否连任的试探性提问后，周小川给出了一个颇为给力的回答，“不管我本人是否连任，所谓实践检验真理、实践检验政策，做得对的东西肯定会保持连续性和稳定性。”

　　毫无疑问，无论支持者还是批评者，没有人会否认周过去十年在央行行长位置上所作的一系列富有远见且颇具成效的市场化改革、中央银行框架构建和货币政策调控；乃至刚刚过去的2013年“两会”上，余永定这位过去十年经常批判中国央行货币政策的社科院著名学者，都在公开场合对周小川留任央行行长一职表示支持。

　　周小川多年的老搭档，全国人大财经委副主任委员、前央行副行长吴晓灵的一段话或许能帮助解读周留任的政治逻辑周小川是一个学者型的行长，他从上世纪90年代开始就参与中国经济体制改革。他以系统论的思维对中国的价税财联动提出了很多有益的建议。他任央行行长之后，在货币的稳健经营，丰富货币政策的工具箱方面都做了大量的工作，而且和国际上主要的央行做了比较好的沟通。

　　“有这样一个行长执掌，对中国和世界都有好处。目前确实是经济、金融非常敏感的时期，有很多东西不在其中、没有深刻的体会，是难以做出准确判断的。”吴晓灵说。

　　“无可替代”，这或许是对这位过去二十年，中国金融体系最有影响力的技术官僚最大的赞誉；然而，这位被誉为中国的“格林斯潘”的世界级央行行长，毫无疑问也无法逃脱中国式的命题和困惑。

　　从2003年开始，周小川和他所领导的中国人民银行一直处在金融改革和宏观调控政策争议的漩涡，在其第一任央行行长任期内，无论是堪称大手笔的国有银行股份制改革还是历史性的人民币汇改，“卖国论”始终是民粹主义者质疑他最为有利的武器；而第二个任期上，中国为应对国际金融危机迅速出击的“四万亿”刺激政策，周和他本人所象征的适度宽松的货币政策，又深陷今日通货膨胀、地产调控、货币超发等舆论攻击的漩涡。

　　所谓“承受得住多深的诋毁，就能经得多大的赞美”。

　　“包括周小川、楼继伟、郭树清等在内的一批技术官僚，是中国很宝贵的人才。”3月10日，董辅礽经济科学发展基金会理事长毛振华告诉本报记者，无论作官方智囊，还是搞政府运作，他们的逻辑和行动始终是一致的，始终在推动中国向市场化改革方向努力，推动中国按照国际惯例操作，“一如既往”。

　　上述三人和著名经济学家吴敬琏是上个世纪八十年代“整体改革理论”的倡导者，2010年，董辅礽基金会将中国经济理论创新奖颁给了他们。

　　全球化时代，需要有全球视野的央行行长，对于新的中央银行掌舵者，下一个十年，正如国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松所言，“在成功推行国有银行股改上市等重大金融改革后，预期人民币国际化可能成为新任期的主要任务。”

　　技术派官僚：从设计者到操作者

　　要了解周小川过去十年的改革，就不得不先研究他的改革思想。

　　上个世纪八十年代的国务院体制改革方案领导小组，是一个藏龙卧虎的地方，周小川是其中最具代表性的人物，这一机构，最初是为国务院和中央财经领导小组制定加紧配套改革方案所设的智囊机构，也是日后整体改革方案理论的根据地。

　　2010年11月，吴敬琏回忆当时的情景，方案领导小组有周小川、楼继伟，方案办公室副主任是吴敬琏本人，其他参加者有日后声名显赫的郭树清、李剑阁；这批人成为日后整体改革协调理论的重要提倡者和实践者。

　　按照周小川的说法，整体改革协调理论强调，从过去的集中计划经济体系向社会主义市场经济体系转变过程是整体的、系统性的转变，而不是拼凑起来的。简言之，改革需要系统性的构建，这种改革思路结构了自上而下和自下而上推动两种方式。而周日后所操刀的银行体系改革、外汇改革等金融市场改革，属于整体设计自上而下的路径。

　　在1993年7月份吴敬琏和周小川两人联名执笔的《对近中期经济体制改革的一个整体性设计》方案中，周有关金融体系改革的思路已经成熟，包括“中央银行今后只负责掌握货币政策和对银行和非银行金融机构的监管；中央银行应在宏观管理上强化对利率杠杆和利率为基础的见解调控工具的运用；专业银行尽快实现向商业银行转轨……”

　　此前一年，周小川还和谢平等人完成了《人民币走向可兑换》的课题研究，这又成为外汇改革的重要蓝本，称人民币可兑换不是改革的目的，而是实现改革开放总体目标必不可少的步骤，谢平日后也成为周小川国有银行改革的得力助手。

　　卡尔E·沃尔特（Carl E·Walter）和侯伟（Fraser J· T· Howie）在其著作《红色资本主义：中国崛起脆弱的金融基础》一书中，将上世纪八十年代体改办的上述诸君称为“市场改革派”，至今仍致力于中国市场化改革努力。

　　从1986年12月，周小川被任命为对外经济贸易部部长开始，这位体制内的学者智囊就逐步开始向技术派官僚转型，在经过多年一线历练后，2000年从建设银行行长转任中国证监会主席；三年后，接替戴相龙成为中国央行掌门人。

　　此后，世界开始领略这位中国新时代金融高官的魅力。在外国记者笔下，灰发、爱笑、喜欢即兴演讲的周小川，以一口流利的英文成为国际会议上受欢迎的中国官员；而热爱网球和歌剧也更加丰满了他的个人形象。

　　“周最大的成就是完成了延宕多年的国有银行商业化改革。”一位国有银行高管如是告诉记者，从上个世纪末，成立四家AMC公司开始，周小川就是中国国有银行改革的重要设计者和操刀者。

　　1997年的亚洲金融危机，促使时任中国总理朱镕基抓住时机推动中国银行业财务重组和重新注资，当时中国国有银行体系被外界广泛认为已经陷入技术性破产截至1997年6月底，四大国有银行当时不良贷款已突破1万亿元，占全部贷款的25.6%，且上升势头还在继续；本外币风险资产5万亿元，资本净额才1700亿，资本充足率仅3.5%，远低于巴塞尔协议8%的最低要求。

　　1998年起，国家开始出手拯救濒于破产的四大国有银行，其中，最大手笔是针对资本金和不良贷款的两项改革方案：一是，由财政部发行2700亿元特别国债，充实四大国有行资本金；二是，1999年开始，相继成立信达、华融、长城、东方四大资产管理公司，分别从四大国有银行和国开行手里剥离了总计13939亿元不良贷款（包括国开行不良贷款1000亿元）。

　　时任建行行长的周小川便是这一方案的积极推动者。

　　卡尔·沃尔特和侯伟认为，朱镕基和建行行长周小川领导的团队采取了一种国际上常用的技巧去彻底重塑银行的资产负债表，这一点有点像上世纪美国处理联邦储蓄信贷机构危机时所采取的措施，即好银行＋坏银行模式·将母银行的不良资产按公平市价连同已经分配的储备一并转让给一家单独成立的子公司，母银行由于转让了不良资产而成为资产优良、资本充足的“好银行”，而子公司则由于接受了不良资产而成为“坏银行”。

　　不过，改革并没有一步到位，国有银行重生机制并没健全，第一轮2700亿元的注资过了仅不到三年，四大国有银行几乎又走到了技术性破产的边缘。

　　截至2002年底，四家国有商业银行不良贷款按四级分类高达1.7万亿，不良率为21.4%，按五级分类不良率更高出4.7个百分点；同时，资本不足的问题依旧严重，当年末，四家银行资本金总额7494亿元，平均资本充足率仅4.27%。

　　旧的历史包袱尚未完全卸掉，新的坏账风险又在不断产生，加之加入世贸组织后的“狼来了”担忧，到2003年，中国银行业已到了“背水一战”的地步。

　　当时，距离第一次注资不过5年时间，中国银行业沉疴难去，到2002年时，要想四大行资本充足率达到巴塞尔协议8%的国际标准，还必须动用约1万亿元资金。

　　再注资，钱从哪来？改革的迫切性与资源的匮乏，倒逼人们以创造性思维和增量改革杀出一条血路，刚刚上任央行行长的周小川创造性地提议，以动用外汇储备注资为主线、以成立一家中央汇金投资有限责任公司（下称“汇金公司”）为操作平台，然后完成国家外汇注资、财务重组和股份制组建。

　　新一轮国有银行改革由此破局。

　　这一方案，源于2003年中国人民银行内部的一份PPT报告，史称“5·19报告”。改革遵从“先易后难”的原则，率先选取资产质量状况较好的中行、建行为试点。

　　2004年初，汇金公司动用450亿美元国家外汇储备向两家试点银行注资。这开创了国有银行改革的成功模式，即2003年始，四大国有银行通过一系列国家注资、不良资产剥离、股份制改造、引进战略投资者，相继成功实现境内外上市。

　　值得一提的是，中国加入WTO带来的附加值效应开始显现，尤其在引入境外战投环节。中国金融业持有的开放姿态，为其日后股改上市成功打下坚实基础；在引进境外战投的过程中，身为央行行长的周小川本人得承担起向外卖力推销中国银行业的重任。

　　2005年2月，G7峰会上，面对顾虑重重的RBS首席CEO弗雷德·顾德温（Fred Goodwin），周小川用未来中国经济增长的可持续性，以及在现行利差制度条件下的银行盈利前景，打消了外方的顾虑。

　　只是中国金融业的任何一场改革，动力和阻力几乎都是“一枚硬币的两个面”，随着国有银行的成功上市，国内关于国有银行“贱卖论”的反对声甚嚣尘上，社科院一位学者曾直斥改革设计者为坚持私有化理念不回头的人，“其实指导他们的行为的准则已经很简单，那就是‘坚持私有化’，直到‘叛国"。

　　这种夹带某种倾向的言语攻击，成为周小川这样的坚定市场化改革派，十年间不得不多次面对的尴尬；只是，事实胜于雄辩，经此一役，中国银行业脱胎换骨的变化足令民粹主义封口。

　　中国版“格林斯潘”的中国式孤独

　　“全球流动性的主要提供者已变身为中国央行，并非是大家印象中的美联储或者欧洲央行。周小川不仅是中国央行的行长，还是全球的央行行长。”2012年4月份，来自渣打集团的一份报告足以点燃公众的情绪。

　　是的，从2007-2012年的五年间，中国人民银行总资产增长120%，并于2011年末达到28万亿人民币（约合4.5万亿美元）；相反，知名度更高的美联储和欧洲银行2011年末资产规模才只有3万亿美元和3.5万亿美元。

　　与之对应的，中国广义货币（M2）也在过去几年飞速增长，年均增长超过140%，到2013年2月末时，已经挺近百万亿人民币大关。根据渣打银行的测算，2011年，中国新增M2的规模全球占比达52%。

　　这番数据的背后，恰是2008年以来，周小川本人和他领导的中央银行不得不面对的质疑_中国到底有没有货币超发？2008年，全球金融危机之后，中国政府出炉“四万亿”刺激计划，其扩张性的财政政策和非常宽松的货币政策是否过度？

　　宏观经济政策历来有利弊，只不过，过去五年，周小川和他领导的人民银行一直身处舆论的漩涡。

　　2012年年底，在财新峰会上，周小川为过去几年的刺激政策进行了概括，认为“国际金融危机爆发后，人民银行配合政府采取一揽子刺激计划的应对措施，坚持了快速反应、力度充分、适时退出的政策理念，注意在危机发展演变的不同阶段把握好政策的取向和力度。”

　　今年3月的“两会”期间，周小川为2008年以来的货币政策作了辩护，“应该说，我国在抵御国际金融危机中成绩突出，经济在全球率先复苏，许多国家对此很羡慕。”

　　“应对突发性危机时，刺激政策力度究竟要多大，是很难事前在数量上进行科学测算的。特别是这次金融危机严重影响了信心，而信心危机的传染性极强，应对政策如力度不大的话就很难制止信心崩溃。”

　　从周小川本人的观点看，他反对事后诸葛的批判，“总体来讲，我国应对危机的成效相当不错，不能既要好效果，又要零代价；也不能这山望着那山高。”

　　只不过，从2009年9.6万亿天量信贷投放开始，中国银行业四年超过30万亿的信贷投放狂潮，其疯狂扩张带来的地方政府融资平台、房地产、过剩产能等信贷风险，已经不容忽视。

　　“从行为上看，这一轮四万亿，商业银行表现出，从经济上非常不理智，从政治上表现得很出色。”2012年年中，在一场内部研讨会上，一位退休央行官员如是疾言厉色地向一群商业银行高管说道。

　　“我们的商业银行极其不理智。”上述央行前高官说，“2009年1月份信贷数据出来之后，有关部门就曾召集商业银行开会，问为什么这么放贷款？一季度的数据出来后，我下的结论是，中国要用三到五年时间来消化这一年闯出来的祸。”

　　是的，从财务上看，上一轮中国国有商业银行改革成就已是世界第一；但成本明摆在那里。在这位央行前官员看来，上一轮改革将近3万多亿的不良资产甩给了财政，这是财政的隐形负担，中央银行之所以保持这么高的利差，很大的原因在于国有商业银行的利润要上缴给汇金，汇金要给财政买单。

　　“工、中、建这轮改革甩出去的不良资产，通过汇金上缴的利润已经差不多对冲掉了；但上一轮四大资产管理公司AMC成立有8000亿元的资产还挂在那里，再加上农行的8000亿元，一万六千亿挂在那里，靓丽的财务报表背后，是巨额的财务负担甩出。”该人士如是说。

　　一位银监会中层也曾做过类似的分析，1949年到2007年，58年间，中国的银行业放贷只有26万亿，而从2008年到2011年仅仅4年的时间放了30万亿，前58年贷款余额不及后面的4年。“前面58年，商业银行曾做过三次不良剥离，超过了3.3万亿。”

　　来自中央银行、银监会、商业银行在内的中国金融体系的精英们，都已明白上一轮“四万亿”下大投入模式已是不可持续了，“不可能再干第二次了。”

　　然而，这恰是身为中国央行行长的“困境”，这既缘于身处转轨时期中国经济自身的毛病，也在于中国央行缺乏决策独立性的尴尬位置。

　　借用周小川的话说，新世纪以来，“转轨”的发展阶段特征，使中国的货币政策面临明显不同的调控环境。

　　“一方面，中国人均收入较低、提升空间较大，处于起飞和赶超的较快发展阶段，各方面的发展积极性很高，经济主体容易出现过于乐观预期。另一方面，中国仍处于向市场经济转轨的过程中，‘软约束’的现象依然存在，尤其是各地方举债、上项目的动力都很强，都希望‘银根’松一些。加之中国尚在城镇化加快发展阶段，城镇人口占比从2000年的36.2%升至2011年的51.3%，地方政府建设发展任务较重，也倾向于融资条件更宽松一些，金融支持力度更大一点。”周小川分析。

　　“在过去十多年的绝大部分时间里，中国经济都表现出了走热容易、走冷不易的不对称特征，通货膨胀是主要的宏观经济风险。”

　　中国经济在转轨阶段存在的“过热冲动”，使得中国货币当局不得不更加关注经济过热和通货膨胀问题，并始终把防范通胀风险放在突出的位置上。

　　从2003年开始，周小川和他领导的人民银行就致力于央行货币政策操作工具箱的不断创新和丰富，从对冲流动性的央票，到存款准备金手段，用货币金融的术语说，“在金融宏观调控的工具选择上，目前中国采用了数量型调控、价格型调控以及宏观审慎政策相结合的调控模式。”

　　2003年4月，在SARS疫情严重、伊拉克战争爆发等不确定性因素较多的情况下，人民银行就创造性地及早启动央行票据收回流动性，并成为长期运用的灵活管理流动性的有效工具。

　　2003年9月开始使用存款准备金手段，并逐步将其发展为常规的、深度冻结流动性的“中性”工具；这一手段在2010年后，成为周小川寄予厚望对冲流动性的“池子。”

　　自2003年9月起至2011年6月，中国人民银行调整存款准备金率36次，其中上调32次（2008年下半年在应对国际金融危机冲击期间4次下调）。

　　这背后，央行的独立性一直成为周小川，这位中国“格林斯潘”不得不面临的体制难题，借用吴晓灵的观点说，“央行连具体操作都没有任何自主权，这是一个非常大的问题。”

　　换句话说，将宏观调控争议的板子打在央行身上是有多不合理。中国央行缺乏独立性。而在格林斯潘和伯南克那里，联邦储备委员会仅需对国会负责就可以了，即使总统亦无权越过国会对其发号施令；而德国则干脆将联邦银行的地位写入宪法，央行行使权力不受政府干涉。

　　即便如此，过去十年，周小川在货币调控方面的努力依旧值得信任。

　　从数据上看，过去10年内，中国经济基本维持了“高增长、低通胀”格局，据社科院世界经济与政治研究所国际金融室副主任张明统计测算，2003年至2012年这10年间，中国年均GDP增速高达10.5%，显著高于1993年至2002年的年均9.9%以及1983年至1992年的年均10.3%。2003年至2012年这10年间，中国年均CPI增速仅为3.0%，显著低于1993年至2002年的年均6.5%以及1983年至1992年的年均7.8%。

　　“尽管过去10年的高增长、低通胀与中国更紧密地融入全球经济以及全球经济的较快增长有关，但同时也离不开货币政策操作的科学性与合理性。”张明在其专栏文章中如是写道，例如，在国际资本不断流入中国的背景下，央行通过实施冲销政策，成功地遏制了资本流入加剧国内流动性过剩、进而加剧国内通货膨胀的风险。

　　“人民币先生”：未尽的使命

　　从2003年开始，长达十年的人民币和美元汇率口水战，让世界认识了周小川，由他主导的渐进式人民币汇率改革，坚持币值稳定，又不时推进汇率市场化改革，这帮他赢得了另外一个称呼，“人民币先生”。

　　“我不喜欢这个称呼，我们并不是那么去说什么，去影响人民币的币值，也不是那么频繁地、不断地在干预外汇市场的运作。因此，并不是说我说什么话对人民币有什么影响，如果你说是因为人民币汇率改革，那倒是未尝不可。”

　　一句话展现了周小川的基本立场，他对外既是国家利益的代言人，对内又是坚定的市场改革派，汇率自由化也好，利率市场化也好，一概如此。

　　在他的两任任期内，国际上人民币被严重低估的声讨之声不绝，周基本立场一直很清晰，稳定的人民币汇率对于世界经济是重要的，人民币汇率改革问题应该循序渐进。

　　2005年2月份G7央行行长和财政部长峰会上，周小川对于人民币升值的呼声回答得清晰而简洁“我们讨论了其他的议题，汇率政策不是今天的议题” 。他表示，“中国需要更多的时间来改革银行金融系统，为实行货币政策改革做准备。中国需要时间来培训新一代银行工作人员。”

　　从2005年7月21日开始，人民币汇改正式启动，央行宣布开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节的、有管理的浮动汇率制度；2008年，国际金融危机后，中国暂时停止人民币升值进程，重回盯紧美元的策略；不过，2010年6月，周小川仍然尽自己最大努力，再度重启汇改，2012年4月，人民币汇率浮动区间由0.5%进一步扩大至1%。

　　然而，汇率改革的复杂性和难度，以及引起的争议甚至胜于中国金融体系的任何一次改革。

　　在周小川看来，1997-1998年的亚洲金融危机使亚洲新兴市场经济体决策当局认识到积累大量外汇储备的重要性，它不仅可以降低汇率大幅波动的风险，而且有助于提高信用评级和降低借贷成本。因此，尽管2000年以后外汇储备渐渐超过了通常的进口和外债所需，但由于对危机的担忧及政策的自身惯性，新兴市场经济体仍在继续积累外汇储备。

　　这是造成过去二十年，中国国际收支经常项目和资本项目“双顺差”格局的关键原因，也恰是汇改的难题所在。

　　曾任央行货币政策委员会委员的余永定对“双顺差”格局导致中国经济失衡的弊病有过多年的分析，也是央行汇率政策的一贯“批评者”。

　　用余的观点，中国每增加一美元顺差意味国民财富损失几角，而2009年美国经济学家克鲁格曼（Paul Krugman）也曾撰文指出，中国一不留神，积攒了近2万亿美元的外汇储备。即便不考虑美国国债收益过低（零收益甚至负收益）的问题，由于所持的这些资产都是以美元标价的，一旦美元贬值，中国的外汇储备就会遭受巨大资本损失。

　　今年3月份，一次内部论坛上，一位来自社科院的经济学家如是谈了他对货币金融的看法

　　“截至2012年底，中国外汇储备已经达到3.4万亿美元的水平，美元和人民币比价，也就是汇率，如果人民币不断升值，美元不断贬值，这意味着美元供给过多，人民币供给过少，应该增加人民币，但人民币操作方向恰恰相反，我们用外汇储备（外汇占款）投放人民币，又用提高准备金的办法限制国内货币流动性，这种周转的结果就导致人民币供给实际减少，而外汇储备不断增加，外汇储备的不断增加又依赖贸易顺差，但贸易顺差对国民经济的贡献又非常小。”

　　“这里面，包含的是卖国主义。”上述社科院专家如是说。

　　这种略显民粹化的批判之声，毫无疑问将带给下一任央行行长，无论周小川留任与否。

　　早在20年前，周小川就对人民币自由兑换改革进程做过整体设计。

　　3月13日“两会”新闻发布会上，周小川重申人民币资本项目可兑换的长期改革方向，他表示无论有没有金融危机这个特殊窗口和人民币国际化这件事，中国也都是要推进资本项目可兑换的。

　　“中国要使人民币逐步实现自由兑换，已是相当长一个时期以来的政策，最早出现是在1993年十四届三中全会的文件中，当时提出要实现人民币自由兑换。”周如是说，从经常项目实现自由兑换，到今后要推动的逐步实现人民币资本项目可兑换。

　　“有了人民币跨境使用的发展以后，它会产生一种需求，就是希望资本项目可兑换能够走得更快一点。”不过，周小川对此仍然采取了审慎的态度，“总体来讲，因为资本项目可兑换也是一件非常复杂的事情，所以我们还是按逐步实现的提法来把握。”

　　2013年，人民币国际化将进一步深化，正如巴曙松所言，这是留给周下一任任期最大的使命。

　　根据人民银行工作主要措施，2013年，央行将稳妥推进人民币合格境外机构投资者（RQFII）试点，积极做好合格境内个人投资者（QDII2）试点相关准备工作。

　　3月13日，周小川说，近年来，人民币跨境使用得以较快发展，得益于遇到了全球金融危机这个特殊的机遇和窗口，“全球金融危机使得大家对于某些主要货币产生了担忧，同时又有一些区域合作，这些区域合作希望中国加以支持配合，这些因素推升了人民币的跨境使用和发展。”

　　过去几年，从结算货币到储备货币再到投资货币，人民币国际化的蓝图已成，周小川留任的话将有更多的时间来证明自己的改革方略。

　　具有国际化视野的周小川显然更适合担当这一角色，借用余永定的话说，目前周作为央行行长是无人能替代的。“随着中国越来越国际化，央行行长必须与同行保持密切的关系，以便在一些政策上与世界各地的其他央行行长进行协调。”

　　1984年9月，周小川参加了中青年经济学者横空出世的“莫干山会议”，从会场上他提出的“小步快调”的价格改革方案就已初步展现了其整体改革的理论设想，在前述央行退休高官看来，所谓整体改革类似于当下流行的“顶层设计”。

　　2011年，中国金融四十人论坛一次内部会议上，吴晓灵提出了她的金融改革顶层设计方案，在她列出的深化金融体制改革需要解决的六大问题清单中，第一个问题便涉及到中央银行独立性的问题。

　　或许周小川的全球地位和长期经验应会帮助中国央行赢得更大的独立性。