非典十年：危机催生应急体系

　　2003年5月22日，四川成都，一场灾难演习中，救火队员从一家非典定点医院中救出扮演非典病人的人们。 图/CFP

　　2003年春天，SARS突袭中国，暴露出应急防御体系的缺失。SARS过后，国家逐步建立起以“一案三制”为核心的应急管理系统，应对包括甲流、雪灾、地震等各类危机事件，成为应对危机“利器”。

　　2009年，甲型H1N1流感波及全球。

　　4月27日到29日，世界卫生组织将全球流感大流行警戒级别从第3级提升到第5级。SARS之后，这是中国面临最严重的一次公共卫生事件，刚建立的应急体系接受检验。

　　2009年4月25日，中国已启动突发公共卫生事件应急预案。此时，距中国第一例输入性病例还有18天。

　　“少了慌乱，多了从容”

　　2009年，世界卫生组织公布禽流感暴发的消息后，中国立刻做出反应。

　　“疫区”墨西哥的飞机全部取消，从墨西哥入境的旅客，都需进行医疗监护。措施之严格，被外媒形容为“有矫枉过正之嫌”。

　　2009年4月30日，全球甲流警戒级别不断被提高，根据2008年初制定的流感分项预案，卫生部牵头，由33个部门建立联防联控机制。

　　第一位携带甲型H1N1流感病毒的中国留学生刚回国不久，5月9日上午9点，四川省人民医院对其进行检测，显示为甲型H1N1流感“疑似病例”。

　　随后，中国CDC通过信息报告系统掌握情况，相关专家同步诊断。

　　两天后，5月11日中午12点，卫生部确认病例。在此次全球流感大流行中，中国对甲型H1N1流感的识别、诊治以及疫苗生产研发都走在世界前列。

　　世界卫生组织总干事陈冯富珍评价说，中国政府在应对甲型H1N1流感疫情过程中做出了“非常有力的反应”。

　　国务院参事、国务院应急管理专家组组长闪淳昌曾说，应对危机事件，有应急预案比没有预案效率提高300倍。

　　SARS之后建立起的应急体系，在流感来袭时，少了慌乱，多了从容。

　　“一案三制”应急系统

　　SARS期间，国务院提出加快突发公共事件应急机制的重大课题，原本只在安全生产领域存在的应急预案延伸到社会管理领域。

　　2003年非典之后，中央成立应急管理办公室，各省和地方成立了相应的应急管理办公室。

　　2003年10月，十六届三中全会上提出，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力，加快突发公共事件应急机制建设，形成以“一案三制”为代表的第二代应急管理系统。

　　2004年，“一案三制”工作正式启动。“一案”即预案，国家以及地区层面都设置不同预案；“三制”指“法制、体制和机制”。

　　2006年1月，国务院正式发布全国应急管理体系的总纲领《国家突发事件总体应急预案》，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类。

　　2006年6月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》发布，要求所有街道、社区、乡镇、村庄和各类企事业单位都要编制应急预案。

　　在国务院的推动下，全国数百万件预案组成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。在体制方面，形成了国家、省、市、县四级响应的应急体制。

　　2007年11月，《突发事件应对法》正式实施。随后，2009年5月，修订后的《防震减灾法》开始实施。在机制方面，中国建立了预测预警、信息报告、应急处置、恢复重建等针对不同环节的运行机制，提升了整个应急体系的效率。

　　2008年，在全国人大会议上，国务院宣布全国应急体系基本建立，应急管理工作走上规范化、法制化轨道。

　　应急体系覆盖到自然灾害、事故灾难、社会安全各方面，在应对“2008年金融危机”、汶川地震、玉树地震等突发事件中，应急体系开始显示其功效。

　　在暴雨中完善

　　此后，各省（区、市）也建立起有自己特点的应急管理模式，比如北京兼顾地方、首都特点，确立了“3＋2”的应急管理模式。

　　国务院应急专家、清华大学公共管理学院院长薛澜撰文认为，危机发生后，从管理者的角度，最需要全面、准确、及时的信息；在危机事件中，信息不全、不准、不及时，会给危机应对造成更多困难。

　　2008年，南方遇雨雪冰冻灾害，因对灾情状况估计不足，曾出现应急反应滞后。

　　据记者了解，目前，国内有数百万件应急预案，但很多预案并不是根据具体事件所编写，而是根据国家预案或是上一级政府的预案编写，且各种危机事件都有不同特点，有了预案并不能以不变应万变。

　　薛澜认为，面对危机，需要管理者有危机管理应对的素质，能够随机应变，根据情况解决这些问题。

　　应急预案在经验教训中不断修订。2012年7月21日，一场61年来最大的强降雨突袭北京。当时，北京市气象台发布自2005年建立天气预警制度以来的第一个暴雨橙色预警，北京市启动应急预案全力抢险。

　　不过，因为信息未能及时发送到市民手机上，当晚地面交通几乎瘫痪，地铁按时停运，很多市民无法回家。

　　事后，媒体质疑“7·21”暴雨中政府的应急措施：能否通过短信发布暴雨预警？公交地铁可否延长运营时间？机场高速能否暂时免费通行？

　　2012年7月25日，北京市气象台再次发布暴雨蓝色预警，并通过手机发送给市民，全市大部分企事业单位均提前下班，躲避暴雨来袭，路上没有再出现“7·21”交通瘫痪的场景。

　　应急进入日常生活

　　SARS十年之后，应急体系已进入民众生活。

　　2013年3月19日晚，北京大雪，持续7个多小时。20日，一觉醒来的市民感叹春雪美景时，相关部门已完成各项应急措施。

　　3月19日22点，北京市气象台发布道路结冰黄色预警信号。凌晨2点35分，发布暴雪蓝色预警信号。

　　北京市交通安全应急指挥部发出防范提示，通过网络、广播、短信等方式发送给市民。

　　19日晚上，公交系统、地铁公司启动雪天应急预案。因雪盖住轨道，当晚所辖各地面线、车辆段、停车场采取接触轨不停电等措施。

　　为应对突发雪情，北京地铁加开临客92列，次日市民上班得以正常出行。

　　新京报记者/刘一丁 北京报道