国务院工作规则凸显依法行政 6次出现“宪法”

　　本报记者 王峰 北京报道

　　3月28日，新华社发布了国务院第一次全体会议上通过的《国务院工作规则》。5年前的2008年3月21日，同样是国务院第一次全体会议通过了上一版本的《国务院工作规则》，本届政府接续了这一传统。

　　引人注意的变化是，“这次《国务院工作规则》提前了‘坚持依法行政’章节的次序，并大大充实了其内容，是一个很好的信号，是有时代意义的”，中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华说。

　　“《国务院工作规则》是调整国务院内部运转，尤其是国务院全体会议和常务会议的内部文件，它不对社会发生效力，不算是行政规章”，周汉华告诉记者。

　　“但其非常有实际意义。2008年3月，（时任）总理温家宝组成新一届国务院，当时通过的《国务院工作规则》中，增加了‘推进政务公开’一章，这有很强的向导意义和对未来工作的规划性。虽然仅仅规范国务院及部门，但地方往往也会相应地作出制度安排。这次的工作规则对依法行政部分明显加重了分量。”他说。

　　6次出现“宪法”

　　突出法治政府建设是本次《国务院工作规则》的最大亮点。在第一章总则中，在关于国务院工作的指导思想部分，增加了“严格遵守宪法和法律”。

　　今年3月26日，李克强在新一届国务院第一次廉政工作会议上称，“要对宪法和法律有敬畏之心，把宪法和法律放在神圣的位置”，他指出，宪法和法律是政府工作的根本准则，任何人办任何事，都不能超出法定的权限。

　　在此次《国务院工作规则》中共出现了6处宪法字眼，2008年版本中“组成人员职责”章节中的“国务院组成人员要履行宪法和法律赋予的职责”，此次改为“国务院组成人员要模范遵守宪法和法律，认真履行职责”。

　　这不是李克强第一次提出“模范遵守宪法和法律”。早在2003年，其在担任河南省人大常委会主任时，在河南省十届人大常委会第一次会议上就强调，“党的各级领导干部要带头学法懂法，模范遵守宪法和法律，保证人大及其常委会依法履行职能。”

　　同2008年版本一样，《国务院工作规则》分为十一章，但将原来的第5章“坚持依法行政”提前为第4章，其内容也被进一步充实。在此章的第一条中，即规定“国务院及各部门要带头维护宪法和法律权威”。

　　使政府工作法制化历来是《国务院工作规则》的题中之义。上海交通大学法学院教授叶必丰在一篇发表于1989年的论文中就称，制定和完善政府工作规则，是使行政管理走上法制化道路，实现政府工作法制化的重要措施。

　　2003年3月21日，当时新一届国务院举行第一次全体会议时，也制定了新的《国务院工作规则》，首次把“依法行政”写入了《国务院工作规则》。

　　2010年8月27日，国务院召开全国依法行政工作会议，时任总理温家宝讲话强调，严格遵守宪法和法律，严格依法办事，不断推进法治政府建设取得新成效。

　　增强“合法性审查”

　　提前到第四章的“坚持依法行政”是新规改进最多的一章。该章第17条规定，提请国务院讨论的法律草案和审议的行政法规草案由国务院法制机构审查或组织起草，行政法规的解释工作由国务院法制机构承办。

　　“《国务院工作规则》进一步明确了国务院法制部门的地位和作用，其中由其承办行政法规的解释工作是第一次在工作规则中成文化”，中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华说。目前，国务院法制办公室是承接国务院法律事务的办事机构。

　　第18条规定，除依法需要保密的外，所有行政法规和部门规章的草案都要公开征求意见。“以前的工作中也在这样做，但没有明确提出，这次将它成文化了”，周汉华介绍，对此，“中美战略经济对话中，美方还曾明确提出了这方面的要求”。

　　值得注意的是，同2008年版的《国务院工作规则》中对“需要保密的”规定相比，此次工作规则将“保密”加上了“依法”的限定。“这样更加符合《保密法》的规定”，北京大学宪法学教授张千帆告诉记者。

　　新《国务院工作规则》还提出了合法性审查。第四章第19条规定，国务院各部门制定规章和规范性文件，要符合宪法、法律、行政法规和国务院有关决定、命令的规定，严格遵守法定权限和程序。

　　该条款还特别强调，严格合法性审查，规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。

　　在第21条中，还提出要把合法性审查作为重大决策的必经程序。

　　“这符合了《立法法》的规定”，北京大学宪法学教授张千帆说。如果一个部委制定的规章与一个省人大制定的法规发生冲突，根据《立法法》规定，规章是否合乎规范要提交国务院审查，“如果国务院认定应适用部委规章，则应该提交全国人大常委会审查”，张千帆说。

　　“这样的机制是为了避免国务院偏向自己的部门，所以把审查权交给了全国人大常委会。但如果国务院只是审查部委规章与国务院法规的冲突，就用不着提交全国人大常委会，因为这是国务院自己的事情”，他说。

　　张千帆认为，国务院自身的合法性审查与合宪性审查不同。我国宪法第67条规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

　　但我国宪法并未明文规定合宪性审查，“宪法里也有一些条文可以理解为允许违宪审查，比如宪法第5条规定，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。宪法学者郭道晖告诉记者。