国家中央军事委员会如何设立

　　历史已经证明，中国共产党对军队的直接和绝对领导，为国家和人民的利益所必须。“这一点，过去、现在和将来都不能动摇。”

　　《瞭望东方周刊》记者山旭 | 北京报道

　　作为中国领导层交接的一项重要内容，2013年全国两会选举产生了中华人民共和国中央军事委员主席、副主席及组成人员。而在4个月前举行的中共十八届一中全会上，新一届中共中央军事委员会已然产生。

　　为何中国会存在这样两个军事领导机构，它们的联系和区别何在？

　　国家中央军事委员会设立于1982年。彼时，经过修改的新宪法确定了新的国家政治体制，并沿袭至今。其中重要一项，就是设立国家中央军事委员会。

　　这段历史深刻反映了中国特有的党政关系，却鲜为人知。目前，仅有全国人大常委会原副委员长王汉斌在其访谈录中作过介绍。

　　就《王汉斌访谈录》中的相关内容，《瞭望东方周刊》近日采访了十二届全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜。

　　作为著名的人大制度及立法专家，陈斯喜自上世纪80年代开始在全国人大工作，先后担任全国人大法工委国家法室主任，香港、澳门特别行政区基本法委员会办公室主任等职务。

　　就《王汉斌访谈录》中披露的与国家中央军事委员会有关的内容，他说，历史已经证明，中国共产党对军队的直接和绝对领导，为国家和人民的利益所必须。“这一点，过去、现在和将来都不能动摇。而作为国家根本法的宪法，如何科学、适当地体现军队在国家机构中的地位和作用，处理好党和国家与军队的关系，是我们长时期面临的一项重大而复杂的课题。”

　　全国人大曾任免解放军总部负责人

　　《瞭望东方周刊》：众所周知，解放军是在20多年的革命战争中由中国共产党缔造的军队。那么在1949年中共执政之后，是如何确定军队地位的？

　　陈斯喜：1949年，在政协共同纲领和中央人民政府组织法等宪法性文件的起草过程中，大家热烈讨论的一个重要问题，就是新中国实行什么样的军事制度。当时一致认为并确定，应总结新民主主义革命时期人民军队建设的成功经验，彻底肃清军阀割据的残余影响，建立新型的人民军队。这个军队的特点就是，不搞地方武装，以新民主主义的精神统一全国军队，党的政治工作是军队的灵魂。

　　最终，根据政协共同纲领和中央人民政府组织法的规定，国家建立统一的军队，受中央人民政府革命军事委员会统率，实行统一管辖和指挥。军事委员会设主席一人、副主席及委员若干人。军队建立政治工作制度，适时实行义务兵役制，军队和平时期参加劳动生产。中央人民政府组织法第七条还规定，中央人民政府委员会行使的职权之一，是任免人民解放军的总司令和副总司令、总参谋长和副总参谋长、总政治部主任和副主任。

　　据此，全国人大常委会于1954年曾根据国务院总理的提请，决定任命了总参谋长、总政治部主任等人员，以后又陆续通过了个别任免。这些都表明，建国之初，我国武装力量的最高机关已成为国家机构的重要组成部分，军队向现代化、法制化迈出重要步伐。它为新宪法进一步确立国家军事制度积累了经验。

　　《瞭望东方周刊》：1954年宪法如何规定军队的地位和角色？

　　陈斯喜：1954年宪法将全国人民代表大会确立为最高国家权力机关，在这个前提下，各中央国家机关都由它产生，对它负责，受它监督，人民军队的最高领导机关也被纳入人民代表大会制度的范畴。

　　宪法第二十条规定了人民军队的性质和任务，即“中华人民共和国的武装力量属于人民”，“它的任务是保卫人民革命和国家建设的成果，保卫国家的主权、领土完整和安全”。

　　第四十二条规定，“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席”，而“中华人民共和国主席由全国人民代表大会选举产生”，并根据全国人大及其常委会的决定，任免国防委员会副主席、委员。

　　这些规定以根本法的形式确立了军队在国家政权中的地位，表明它是国家机构的重要组成部分。这就从本质上确定，军队的最高指挥权为国家所有，实施军事指挥的机关由国家建立并从属于国家最高权力机关，其使命是完成国家规定的任务。在确立武装力量最高指挥权的同时，1954年宪法还规定国务院“领导武装力量的建设”，明确了管理和领导武装力量建设的职权是国家行政权的组成部分，从而将武装力量的建设纳入国家建设的体系中。

　　应当说，1954年宪法对国家军事制度的规定是符合当时实际的，特别是面对复杂的国际国内形势，作为执政党的中国共产党能够坚定和富于远见地将武装力量的领导和建设纳入国家制度体系，为军队的现代化和国家机构的民主化指明了方向。但是，在十年动乱中，由于推行极左路线，国家的政权体制和国家机关之间的正确分工遭到严重破坏，人民军队的现代化和法制化受到阻滞。

　　比如1975年宪法在总纲中规定解放军和民兵是“中国共产党领导下的工农子弟兵”，“中国共产党中央委员会主席统率全国的武装力量”，并明确规定“全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关”，这就使得武装力量在根本法上游离于最高国家权力机关乃至整个国家政权体制之外。1978年宪法也没有明确武装力量在国家中的地位。

　　王汉斌同志也提到，这两部宪法中发生的一个问题就是没有明确军队和国家的关系。

　　国家主席的地位和角色

　　《瞭望东方周刊》：根据《王汉斌访谈录》，对于国家军事制度，最终确定的宪法修正案与草案（讨论稿）有很大不同，那么最初对军队地位是如何考虑的？

　　陈斯喜：军事制度作为国家制度的重要组成部分，如何在1982年宪法中予以体现，是当时国际国内关注的敏感问题，也是参与宪法起草的同志和社会各界广泛争论的问题。经过长时间的讨论和酝酿，并由党中央最后决策，宪法终于以“中央军事委员会”一节较全面和科学地规定了国家的军事制度。这一规定是我们党和军队以及全体人民在总结建国以来军队建设实践经验的基础上作出的正确选择。

　　在起草宪法草案初稿和讨论稿时，各方面普遍认为，改革和完善国家制度，必须处理好党和国家的关系，实行党政分开，确立武装力量在国家体制中的地位。那么，武装力量在国家体制中应由谁来统率呢？

　　当时比较一致的意见是，应当由国家主席统率武装力量。大家认为，1954年宪法规定由国家主席统率武装力量是合适的，后来的两部宪法是在党和国家政治生活极不正常的情况下制定的，取消国家主席，规定由党的主席统率武装力量，混淆了党与国家的关系，主张在恢复1954年宪法中国家主席的设置的同时，规定国家主席对外代表国家，对内统率武装力量。

　　宪法修改委员会秘书处根据当时各方面的普遍要求，在草案讨论稿中曾规定：国家主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；国家主席根据全国人大及其常委会的决定，任免国防委员会副主席、委员及解放军三总部负责人；国务院领导武装力量的建设。这些规定基本是对1954年宪法中军事制度的沿用和恢复。

　　秘书处的同志认为，在规定国家主席统率武装力量的同时，设立国防委员会有利于加强集体领导，并可以有党外人士参加，因此讨论稿特意保留了国防委员会。与1954年宪法不同的是，考虑到国家主席应处于比较超脱的地位，不能行使行政权力，讨论稿又曾明确规定国家主席“不干涉政府工作，不承担行政责任”。

　　程思远提出“三个平衡”

　　《瞭望东方周刊》：对于这些内容，当时的不同意见主要有哪些？

　　陈斯喜：在征求意见的过程中，不少同志对上述规定提出了不同看法。有的提出，国家主席“统率全国武装力量”，却又“不干涉政府工作，不承担行政责任”，而政府又领导武装力量的建设，那么国家主席何以真正行使统率权？

　　有的提出，国家主席不干预政府，党的主席不领导军队，将来一旦有战争，党政军能否统一行动？有的提出，国家主席统率全国武装力量，但下面没有机构，如何统率？有的提出，国家主席地位崇高，又承担统率三军的重大职责，如何对其进行有效监督，以避免个别人利用军队实施个人野心？还有的提出，1954年宪法规定的国防委员会实际上是虚的，并没有起作用，是否有再设的必要？

　　这些问题都十分尖锐而现实，引起了宪法修改委员会直至党中央的高度重视。经过审慎思考，人们发现，1954年宪法对国家军事制度的规定，基本符合当时的历史条件。但随着形势的变化，特别是总结“文革”以来的经验教训，那时的规定已不符合今天的情况了。

　　需要指出的是，早在1980年党中央刚刚作出修宪决策的时候，就有群众写信给宪法修改委员会秘书处，建议将党的中央军委划给国家，成立国家的中央军事委员会。在宪法草案的讨论中，有人曾建议，如要设立国防委员会，可否考虑和中央军委统一起来，在党内是中央军委，在国家体制上是国防委员会。

　　在1982年3月宪法修改委员会第二次会议、全国政协常委宪法草案（讨论稿）座谈会上，程思远曾建议，把党的中央军事委员会改为国家机构，由国家主席兼任军委主席。他还提出，为保证国家长治久安，必须注意三个平衡，即军事和政治的平衡、立法和行政的平衡、军政和军令的平衡。其中，国防部与军事委员会之间的关系就是军政与军令的关系，军政是军事行政权的运用，军令是军事统率权的运用，军政与军令应当分开。

　　这位历经几十年风雨的政治家不仅力陈他对军队统率问题的精辟见解，还呼吁，趁老一辈无产阶级革命家健在，应尽快在宪法中定下合理的军事制度。

　　经过一年多的广泛讨论，1982年春，中央决策：设立中华人民共和国中央军事委员会即国家军事委员会，领导全国武装力量；中央军事委员会实行主席负责制，中央军委主席由全国人民代表大会选举和罢免，对全国人大及其常委会负责；武装力量的建设，由国务院领导和管理。这一重大决策为在宪法中奠定什么样的军事制度指明了方向，并在1982年4月初被写进宪法修改草案的修改稿。

　　根据王汉斌同志回忆，最后邓小平同志提出，国家主席和军委主席还是分开比较灵活，国家主席可以兼任中央军委主席，也可以不兼任。那么宪法条文怎么写？大家经过研究，在“国家机构”一章中增加一节，对中央军委作出规定。

　　据小平同志的秘书王瑞林向王汉斌同志讲，小平同志把稿子放在办公桌上整整考虑了两天。宪法中这一节是小平同志亲自拟订的。王汉斌同志认为，小平同志的语言很简洁，他改过的条文给军委的工作留下了较大空间，灵活性比较大。是杨尚昆同志提出，最好还是和中共中央的军事委员会名称一致起来，也称中央军事委员会。

　　时任宪法修改委员会副主任委员的彭真在《关于宪法修改草案的说明》中概括：这样做，“明确了军队在国家体制中的地位，有利于加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，同时也便于应付当前世界动荡不定的局势。”4月27日，全国人大常委会公布宪法修改草案，交由全民讨论，广泛征求意见。

　　中央作出这一决策，特别是彭真同志的《说明》公开发表和宪法修改草案公布后，立刻引起国际舆论的普遍关注，许多驻京境外记者通过各种渠道询问，为什么将原来由主席统率武装力量改为由军事委员会领导？国家设立中央军事委员会领导全国武装力量，那么党的中央军委呢？国家军事委员会和党的军事委员会之间是什么关系？有关部门当时曾专门举行记者招待会，胡乔木、胡绳、王汉斌等同志还亲自草拟和批示对境外记者的答复。

　　军队的态度

　　《瞭望东方周刊》：对于这项关系解放军地位的重大决策，军队方面有何意见？

　　陈斯喜：当时中央已经预见到，设立国家的中央军委必然会在军队引起极大震动，许多同志会产生各种疑问，特别是可能产生担心，设立国家的军委是否预示着要改变党对军队的绝对领导这一根本原则。因此，尽快向军队作一个说明十分必要。

　　在4月上旬，军队一定范围的负责同志在座谈宪法修改草案讨论稿时也提出，有关军事制度的规定比以前的宪法有重大变化，需要在军队内部发一个解释性文件，以统一全军思想。为此，经中央决定，并以中共中央的名义很快向全军发出《关于宪法修改草案规定设立中央军事委员会的通知》，在军内逐级传达和解释。

　　王汉斌同志曾问杨尚昆同志，是否由军委代党中央起草这个通知。杨尚昆同志说，不用了，就由你们起草吧。

　　这份通知的代拟稿是由彭真同志亲笔起草的。通知强调宪法草案有关军队的条款，全面和深刻地阐述了改革军事制度的重要意义，回答了军队同志的种种担心和疑问。

　　为什么要将军队纳入国家体制呢？通知说，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，党所直接领导的人民解放军同时就是国家的军队，这是没有任何矛盾的。因此，作为国家根本法的宪法对军队在国家体制中的地位应当有所规定。同时指出，1978年宪法规定中共中央主席统率全国武装力量，没有规定军队同最高国家权力机关全国人民代表大会之间的关系，从国家体制看，是有缺陷的。

　　为什么不规定国家主席统率全国武装力量？通知说，1954年宪法规定国家主席统率全国武装力量，在当时是适当的，因为那时国家主席同时担任党中央的军委主席。但是从长远看，这两个职务并不一定都由一个人担任。如果仍然采用1954年宪法的规定，就可能会名实不符而在实际工作中造成很大困难。

　　设立国家的中央军事委员会，是否意味着削弱乃至取消党对军队的领导？不是。通知说，在国家的中央军委成立以后，党的中央军委仍然作为党中央的军事领导机关直接领导军队。而且党的中央军委主席将会经过全国人大选举担任国家的中央军委主席。这样，党的中央军委和国家的中央军委实际上将会是“一个机构，两块牌子”，就会更便于领导和指挥军队。同时，我军长期行之有效的各项政治工作制度，例如党委制、政治委员制度、党在军队中设立政治机关、建立党的各级组织和进行政治工作的制度，仍然将继续坚持和发展，这就进一步从组织上和制度上保证党对军队的领导。

　　设立中央军委后，是由中央军委还是军委主席统率武装力量呢？通知说，宪法修改草案规定中央军委领导全国武装力量，又规定中央军委实行主席负责制。这就是明确规定了，中央军委主席统率全国武装力量，领导全军的工作。

　　随着宪法修改草案的公布，中共中央这一通知在军内被迅速传达。大家意识到，宪法修改草案对国家军事制度的新规定，决不是否定党对军队的领导，也不意味着军队地位的“降格”，而是对党和国家领导制度适时和重大的改革，必将保障军队沿着民主与法制的轨道健康发展。全军思想空前统一，坚决拥护党中央的决策。

　　从“统率”到“领导”

　　《瞭望东方周刊》：最终又是经历了怎样的过程，才确定了目前宪法中的军事制度？

　　陈斯喜：全民讨论宪法草案中，不少人除流露出对上述问题的担心外，还提出了许多有价值或是值得思考的建议。

　　有的认为，党对军队的领导应写得明确一点，不能回避，如党的军事委员会主席兼国家军委主席可在序言或别的地方明确写上；有的认为，宪法应规定，中央军委对国家权力机关负责，受其监督并向其报告工作；有的认为，有关中央军事委员会的条款较少，内容也不复杂，可以不单设一节；有的建议在宪法上载明，中央军事委员会的组织由法律规定；还有人提出，“领导”武装力量和“统率”武装力量有什么区别？等等。随着修改建议的不断变化，宪法修改草案中“中央军事委员会”一节的内容也经历了数十次改动。

　　在历时4个月的讨论中，宪法修改委员会认真听取和研究了各方面的意见。据王汉斌同志回忆，最后小平同志说，“序言”中已写了党的领导，当然包括军队在内。这样就不必在条文中再予以规定。王汉斌同志觉得，这可是大事，没有小平同志拍板，是谁也不行的。

　　中央军委主席由全国人大选举和罢免，向全国人大及其常委会负责，但由于军事行为涉及国家机密，不宜报告工作。根据王汉斌同志回忆，六届人大期间，有的常委会委员提出军委向人大常委会报告工作。他向杨尚昆同志汇报了，杨尚昆同志认为可以考虑，但这件事后来没有再提。

　　此外，前几部宪法规定的都是“统率”武装力量，由于“领导”的含义更为广泛，不仅有统率的意义，还有组织和管理的意义，所以改为“领导”武装力量更合适。

　　此外，宪法修改委员会秘书处经过反复考虑，认为：中央军事委员会作为国家机构的重要组成部分，如不单独列为一节，国内外势必议论纷纷，对我政治上不利，应当保留。

　　对于军事委员会是否要制定组织法存有争论，一时难以确定，但可将原来分散于国家机构各节的类似规定综合为一条，即“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会以及其他国家机关的组织由法律规定”，便于将来酌情处理；同时，对中央军事委员会的组成作出规定，即由主席、副主席若干人、秘书长和委员若干人组成。这几条决定，彭真在1982年10月曾专门写信向胡耀邦、邓小平汇报，在以后的讨论中又略有改动。

　　经过这样的讨论，全党、全军和全体人民对确立什么样的军事制度已形成共识，五届全国人大第五次会议通过的宪法将这一共识及时肯定下来。

　　20年来，我国武装力量领导和建设的实践证明，宪法的这一规定是正确的。