官员出庭记：一把手消极应诉 放不下架子怕出丑

    来源：中国周刊

　　原标题：官员出庭记

　　［内容简要］：让“一把手”站在被告席上，到底有什么作用？

　　中国周刊记者 刘畅 北京报道

　　在北京平谷民告官的案件中，局长和镇长们被鼓励亲自应诉。他们曾经刷出了令人吃惊的“一把手”50%的出庭率，远远高出北京市高院要求的5%。

　　这个在平谷区内自上而下的改革，仍然面临挑战。

　　尚方宝剑

　　两年前的那起案子，让不愿意出庭的镇长、局长们无话可说。

　　2011年6月30日，平谷区人民法院行政庭摆放了七八台摄影机，几十位记者早早到场恭候。

　　旁听席上，坐着平谷区城管大队、国土资源局、药监局、质量监督局、计生委等机关的二十多位领导。案情并没什么出奇之处。平谷区王辛庄镇大辛寨村三位村民，起诉平谷区政府违规为某养殖基地颁发国有土地使用证。平谷区里每年要发生百十来起行政诉讼案，起诉区政府也不算新鲜事儿。

　　可这一次，是区长张吉福本人坐上了被告席。

　　即使在北京市，也从未出现过区长当庭应诉的先例。

　　张吉福这么解释自己为什么出庭：“现在的行政负责人应该具有法律意识，应该主动出庭，这是对法律的尊重。”

　　最终，区政府胜诉了。

　　区长出马，不只是为了打赢这场官司，更是要推动平谷推动的一项新举措，让更多一把手们走上法庭。

　　在2005年至2009年五年间，平谷区114件行政诉讼案中，没有一个一把手出庭。

　　“法院没法强制领导们必须来。”平谷区人民法院行政庭庭长张海成告诉《中国周刊》记者。我国目前实施的《行政诉讼法》中，并没有相关的硬性法律规定，“民告官，不见官”是个普遍现象。

　　而在他看来，“大官”出庭却有着深远的意义：使老百姓感觉诉求得到了重视，平复不满情绪；体现法律面前官民平等，塑造法治政府的形象；长远角度讲，让“一把手”们俯下身去了解民意，发现问题和不足，能敦促基层工作人员依法行政。

　　为此，行政庭没少宣传和呼吁。在一次座谈会上，他还“利诱”一把手们：“老百姓看见你来了，气消了，上访率可能就降下来。”

　　大道理谁都明白，一开会在座的领导们都纷纷点头支持。但通知他们出庭时，却往往得到类似这样的答复：“工作太忙，会议太多，等有时间再去。”

　　2010年，国务院和北京市政府均出台文件，提出行政机关负责人应当“主动”、“积极”出庭应诉。借这个机会，平谷区法院向区政府提交了司法建议。

　　2011年5月，区政府出台《平谷区人民政府关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》，把一把手应当出庭率与考核区优秀机关、五好乡镇挂钩。

　　这是一招撒手锏。

　　“北京市其他区县的法院也一直想推，却根本达不到这样的力度。”张海成解释说。

　　有了这把“尚方宝剑”，平谷区行政机关负责人出庭率在2011年8月份达到50.78%，比2010年提高了近一半，远高于北京市高级人民法院5%的要求。

　　庭审记

　　区长以身作则之后，真正的主角们登场了平谷区的局长和镇长们。

　　他们也在试探如何适应那个被告的新位置。

　　在一起土地纠纷确权案中，被告单位提交出庭手续的时候，写明正职、副职领导都会来。开庭前，原告方都到齐了，被告方一位副职领导已经坐在被告席上，而正职却一直没来。

　　还有几分钟就要开庭的时候，旁听席上一位穿西装的中年人，突然站起来，径直走上了被告席。之前，他仔细地观察了原告人的态度。

　　行政庭庭长张海成琢磨了半天：“他应该很矛盾。如果原告看着情绪很激动，不是个善茬儿，就坐底下猫着？”

　　而真开了庭，一个行政一把手对法律的熟稔，不一定高过老百姓。

　　在一起起诉强制拆除案件的法庭上，出现了这样一幕。

　　“被告方，请陈述你们的行政行为。”审判长问出庭的镇长。

　　按照庭审程序，这个环节是由被告方回答“我做了什么”。镇长只需答复时间地点和简单的依据即可。

　　“我们没有错。”镇长一上来就辩解道，随后就开始详细描述该村民未经过审批手续，就在村子里私搭乱建的情况……

　　眼看着对方就要发表一通长篇大论，审判长不得不打断了他的讲话。

　　“乱套了，他所说的内容，应该放在答辩过程中。”张海成解释说。

　　实际上，庭审前三天，法院会对原被告双方都进行诉讼程序指导，告之到了哪个步骤，该说什么内容。

　　更多的案件中，镇长书记们违反法庭秩序的现象也屡屡发生。

　　在一场夏各庄村民姜某起诉镇政府强拆并赔偿的诉讼中，该镇镇长出庭应诉。就在双方律师辩论得正激烈时，他却掏出了手机，侧着头猫下腰打起了电话。

　　而另一场下纸寨村民刘某状告平谷镇政府土地行政许可违法的官司中，出庭的副镇长也有着类似的举止。在开庭前，他就一直在用手机发短信。庭审开始后，在律师申辩的时候，他又掏出手机打了电话。

　　“宣读法庭纪律的时候有要求，把手机关闭或静音，如果发现打电话是要制止并处罚的。”一位书记员告诉记者，“但我们也不可能关注所有人的一举一动，还是靠自觉。”

　　张海成用“勉强应付”来形容大部分官员的表现，但并非没有特例。

　　某汽车部件公司起诉区人力社保局，要求撤销对其公司一位员工的工伤裁定。

　　原告认为，员工受伤，不是因为工作所致，不应算工伤。人社局局长刘忠从工作时间、工作地点和工作原因“三工”认定原则，逐一进行了反驳：“哪条不符合，你提出来。”最终人社局胜诉了。刘忠临走前还表态：“以后有这样的事儿还跟我说，不管胜败诉我都会来我不怕丢面子。”

　　“他对案情特别了解，说得很有逻辑性，不像有些官员好不容易开口了，却半天都说不到点上。”张海成兴奋地扬了扬眉毛，“无论从应诉态度还是应诉能力上，他都算全区最顶尖的。”

　　遗憾的是，有这样表现的官员，就那么一两个。

　　张海成总结出一把手们消极应诉的理由：“与老百姓对薄公堂，有人放不下当官的架子。有些执法过程本身存在瑕疵，自己觉得理亏，索性不直接交锋。还有些官员担心应诉能力不够，怕出丑。”

　　三步走

　　在张海成看来，能出庭已经是个很大进步，短时间内提更高的要求“并不现实”。

　　出庭，出声，出效果行政庭希望能实现三步走。

　　第一步刚迈出来，第二步又陷入了僵局。

　　庭审现场，多数官员自始至终都一言不发。为此，庭审过程特设了行政机关负责人独立发言环节。官员们的发言表现，同样纳入了考核。

　　这样一来，造成了一种现象：领导们到了法庭上就照着稿子念，放下稿子，就继续“保持沉默”。各个机关单位都聘请了法律顾问，稿子基本都由他们负责起草。

　　“声音洪亮，逻辑性和法言法语基本没有差错。”一位书记员总结道，“但问题也出在这儿。”

　　庭审中没少出现这样的情况平时谈笑风生、风度翩翩的领导们，遇到原告方提出稿子里没有的观点和细节时，就开始支支吾吾，再一追问就愣在那儿，扭头往边上看。这时候代理律师就赶紧接过话茬，化解尴尬。

　　尽管手不离稿依然是个普遍现象，但“出声”的目标，还是从形式上初步落实了。

　　而行政负责人出庭所带来的实际效果，才是最难衡量的。

　　2011年底，区政府出台了更具体严格的《平谷区行政应诉工作规则》，要求除了一把手出庭应诉的6种情形外，还应至少有一名本行政机关的副职出庭。2012年，行政机关正副职领导出庭应诉了40件，占开庭结案总数（87件）的46%，其中一把手出庭28件，出庭率为32%，与2011年相比基本持平。

　　与全市的平均水平相比，平谷区已经遥遥领先。一些区县开始效仿借鉴经验，纷纷将出庭率纳入考核指标。

　　但另一组数字说明，出庭应诉的效果，还没明显地体现出来。

　　与去年相比，全年的行政诉讼案件激增，一共172件，增长了77%。其中，光是集体土地房屋拆迁纠纷就有125件。因为原告基数大，法院一般会选择十多个案子集中宣判。

　　在复杂的社会矛盾面前，一把手出庭带来的进步消减很多。

　　2012年，区行政机关的败诉率是6.17%，比2011年下降了1.27%。按常理，败诉率下降，说明行政机关依法行政的水平提高了。可张海成态度谨慎：“这究竟是不是行政负责人出庭带来的积极影响，至少还需要一段漫长的时间，才能下定论。”

　　“面子”和“里子”

　　2012年11月份，区长张吉福又一次坐在了被告席上。

　　官司又一次引起了关注，有三十多家媒体到场旁听。

　　原告方马坊镇蒋里庄村民委员会起诉区政府，认为其2001年为北京金庄经济开发公司核发国有土地使用证的程序违法，原告方也从未收到过征地安置补偿费，要求撤销。

　　庭审前接受采访，区长还对胜诉很有信心。事情是在他前任发生的，他心态也比较轻松。但这一次，区政府被抓住了把柄。原告律师提出，区政府的举证中，审核批准、勘察程序的时间，发生在颁证时间后一天这属于程序倒置。

　　当庭宣判，区政府败诉了。

　　在闪光灯和摄像机镜头前，区长表情严肃地说了一句：“愿打服输。政府有问题，我们就要敢于担责任，就要改正。”

　　最终，法院牵头做了工作：村民拿到了经协商后的补偿金，区政府不用重新颁证，开发公司也满意了事情在庭下了结了。

　　行政机关输不起，老百姓同样不愿意输。

　　目前的《行政诉讼法》，是不适用于调解的，实行的是二审终审制。一审一旦败诉，无论是政府机关还是老百姓，基本上都会上诉。

　　2012年年底，白各庄新村建设拆迁过程中，最后一家钉子户状告区住建委。如果这家村民搬迁了，开发工作马上就可以动工。无论谁胜谁败，事情都得往后拖。出庭的住建委领导，就主动参与了庭下的协调过程，并且当场拍板，同意解决原告的诉求。最终原告签了拆迁协议，没通过法院裁决就撤诉了。

　　“行政负责人出庭，对提高一审服判率是有促进作用的。”一位书记员告诉《中国周刊》记者，“他们直接出庭了解情况，减少了下属向他汇报的环节，有利于提升协调的效率。”

　　在法院工作了二十多年，目睹过形形色色的行政案件，张海成觉得，能走到目前这一步，已经很不容易了：“有种说法，法官是刀剑上的舞者。搞行政审判，是在夹缝中生存。两边都压着你，你还得做。”

　　在平谷区法院所做的调研报告中，这样描述行政机关负责人出庭应诉的意义：这是改变政府形象的“面子”工程，也是促进行政纠纷实质性化解的“里子”工作。

　　“其实他们出庭与否，发言与否，对法院的判决没有任何影响。”张海成长叹一口气，“但我们有个长远的想法，希望他们通过出庭，了解执法过程中存在的问题，改善不严谨、不规范的手段，最终，平复社会矛盾。平时多管管，不比事后亡羊补牢强么？”

　　但情况不容乐观。

　　往年过完春节长假后，会有十多天的行政案件的真空期。而今年，初六刚一上班，平谷法院行政庭的办公桌上，已经堆了厚厚一摞起诉书。