专家：被抽过筋的环保法在现实中硬气不起来

汪劲，北京大学资源、能源与环境法研究中心主任。

　　从1989年开始，我就一直参与国家有关环保法律制度的调研、讨论和制定。在法律起草阶段，考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有，大家提的建设性意见也不少。可每到最后拍板的时候，考察成果和大家的意见几乎都被拍下去了，理由往往只有一个，就是我们的发展还没有到那一步，太严厉的制度不适合国情。我们环境法研究圈子内部笑称，这样的做法就是在抽筋，被抽过筋的环保法律制度在现实中根本硬气不起来。

　　空气污染、河流污染、地下水污染……近年来，伴随着大量环境污染事件的集中暴发，整个社会面临着前所未有的环境危机。从1979年我国首次出台《环境保护法》至今，我们的环境法治已走过了30多个年头。面对当前的环境危机，我们到底需要什么样的环境法治？

　　日前，曾多次参与国家环保立法工作的中华全国律师协会环境、资源与能源法专业委员会主任委员，北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲教授，在接受中国青年报记者专访时指出，面对当前日益恶化的环境，我们必须认真对待此次《环保法》的修改，目前的环境状况已经容不得中国错过这次机会。

　　2005年修改空气质量标准征求意见时，专业人士都呼吁要增加PM2.5项目，可环保部门说什么也不加

　　中国青年报：近年来，各类环境事故在不同地区频繁暴发，这是不是说明我们当下的环保法治存在问题？

　　汪劲：说好听点儿，是我们的环保法治存在一定问题；说不好听点儿，我们国家环保法治所走过的三十年就是失败的三十年。

　　单是从法律制定的角度来讲，我国与环保相关的法律制定得既早又多。1979年，当时我们国家的法律只有“九法一条例”，其中就包括《环保法》，还有与环保紧密相关的《森林法》。现如今，我国现行的法律大概有250多部，涉及到生态保护、污染防治、资源能源开发利用、循环经济等大环保方面的，就占二十七八部，是所有法律部门中数量最多的，这还不包括其他法律中有关环保的条款。即便如此，我们的环境仍一步步恶化到今天这种程度。你说，这不是环境法治的失败是什么？

　　中国青年报：您所说的环境法治的失败，是指在立法上的失败吗？

　　汪劲：立法是最主要的因素，但不只有立法，还包括行政执法、司法等因素。在环保立法上，我们的问题主要表现在两个方面：首先，与环保有关的法律太多、太杂，经常是新法与旧法、先进制度与落后制度混在一起，相互矛盾之处不在少数，削弱了法律整体的效力；其次，我们许多法律条文，看上去非常漂亮，一旦使用起来就会发现，不是缺胳膊就是少腿，面对现实问题时怎么也使不上劲。

　　举个例子。众所周知，我国法律规定污染项目在建设前，需要经过环境影响评估这个必经程序。这本是一个非常好的规定，可是偏要加上一个后缀，说建设前不进行环评也可以，后来补办就行。就是这个后缀，几乎推翻了整个环评制度。试想，一个被招商引资来的重污染项目，先期已经投入了几百上千万，补办环评时却不让通过，环保局长怎么向当地一把手交代？所以，在现实中，许多重污染项目都是在环评制度出台后上马的，就是对这一制度的巨大讽刺。

　　中国青年报：环保立法中不能少了环境标准吧？

　　汪劲：的确是这样。在国外，环境标准一般都由立法部门亲自组织或监督制定，最主要的制定依据就是公众的生存健康权。但在我国，环保部门掌握着制定国家环境标准的权力，而制定标准的主要依据是当前的经济发展水平，有时竟还要考虑企业能不能承受，根本就不把人民健康能否接受作为制定依据。

　　拿这两年公众都很关心的PM2.5来说，2005年修改空气质量标准征求意见时，许多专业人士都呼吁要增加PM2.5项目，可环保部门说什么也不加。背后的小心思大家都很清楚治理空气污染很多年，好不容易看上去都达标了，加上个PM2.5，又变成80%的城市不达标，如此一来工作成绩一下就没了，他们当然不愿意。

　　中国青年报：环保法律的制定和修改都有专家参与，大家就没有提出反对意见吗？

　　汪劲：反对意见是提过，但根本没用。从1989年开始，我就一直参与国家有关环保法律制度的调研、讨论和制定。在法律起草阶段，考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有，大家提的建设性意见也不少。可每到最后拍板的时候，考察成果和大家的意见几乎都被拍下去了，理由往往只有一个，就是我们的发展还没有到那一步，太严厉的制度不适合国情。我们环境法研究圈子内部笑称，这样的做法就是在抽筋，被抽过筋的环保法律制度在现实中根本硬气不起来。

　　不打破对GDP的盲目崇拜，未来讲再多环保都没有用

　　中国青年报：环保部副部长潘岳曾公开表示，地方政府不作为、干预执法以及决策失误是环境顽疾的主要根源。您怎么看当前我国地方政府在环境污染与治理中扮演的角色？

　　汪劲：给你说一组数字吧。今年两会上，在党的十八大中央提倡“美丽中国”、“生态文明”的大背景之下，政府工作报告中确定我国2013年的GDP增长目标为7.5%。两会前后，大多数省份也都公布了自己的GDP增长目标，我统计了一下，30多个省、自治区、直辖市中，将增长目标定在两位数的竟然有20多个，这很不可思议。

　　两位数的GDP增长幅度是什么概念呢？按照我国目前每单位GDP的能耗水平和环保执法水平，如果要把环保搞好了，这样的增幅铁定实现不了；而如果真的实现了两位数的增长，那必定会以牺牲环境为代价。

　　中国青年报：地方政府不知道这样的代价吗？

　　汪劲：他们当然知道。地方官员都是理性的趋利避害者。某种程度上说，在现行的游戏规则下，这样做正是这些地方官员利益最大化的选择。

　　对于地方官员来说，他们最看重的游戏规则就是官员考评机制。现实中，中央考评地方的主要标准有两个稳不稳定与是否发展，这两个标准都与经济有关。首先，保证稳定的前提是让老百姓有饭吃，这就需要发展经济，创造更多就业岗位；其次，如今衡量一个地方是否发展，大家眼睛里就只有GDP，围绕GDP地方政府在进行一场竞争非常激烈的锦标赛。而且，在当下“财权上收、事权下放”的改革背景下，地方政府需要为政府运行、民生工程等支付大量资金，但手里又没钱，于是只能拼命地招商引资。现实中，如果一个地方对企业的环保要求太严厉，它在招商引资中就会有劣势。于是，宽松的环保执法以及对污染行为睁一只眼闭一只眼，就成了一些地方在吸引企业投资时的砝码。

　　中国青年报：现在，已经出现了一些将环境保护指标纳入官员考核体系的努力。比如前不久，国务院办公厅就印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确要按照水资源保护的状况，对地方政府以及主要官员5年一考核。在您看来，这样的努力会不会改变一些地方政府在环保问题上不作为的问题？

　　汪劲：我不否认出台这个规定的良好用意，但这只是一种头痛医头、脚痛医脚的做法，很难解决根本性的问题。时下，环保问题受到了公众越来越多的关注，于是，当空气有问题了，有关部门就把空气质量作为考核官员的指标；水有问题了，就将水质标准作为考核指标。官员考核指标就像一个筐，公众关心什么，有关部门就把什么往里装。然而考核这考核那，最终哪一个考核都起不了真正的作用。

　　改变官员的考核方式的确必要，但更重要的，是我们需要反思导致官员考核方式畸形背后的因素政府对GDP的盲目崇拜。我经常到全国各地考察，每到一个地方，当地官员最先介绍的一定是GDP，GDP增幅大的会以此为荣，增幅不够的会纷纷介绍决战下一年的计划和目标，从那些官员谈及GDP时投入的状态不难发现，一些地方政府对GDP已经着魔了。正是因为这种对GDP的崇拜，我们国家从第六个五年计划开始到第十一个五年计划，每一个五年计划中绝大多数的经济目标都超额完成，但几乎所有的环保目标都没有达到。可以预见，如果不打破这种对GDP的盲目崇拜，未来讲再多环保都没有用。

　　不应该还没开始讨价还价，草案就已经先畏畏缩缩地退到墙角了

　　中国青年报：2011年，实施20多年的《环保法》正式进入修改程序。据悉，此次修法过程中，立法者与法学家之间的争论很激烈。请问争论焦点是什么？

　　汪劲：此次《环保法》修改的大部分调研讨论我都参与了。其实修法过程中参与争论的不止两方，而是以全国人大环境与资源保护委员会为代表的立法者、环保部和环境法学家三方。三方中，前一方与后两方之间的分歧较大。当然，环保部与环境法学家的意见也不是完全相同，只是在一些基本问题上有一定共识。

　　表面上看，三方的争论在于一些具体的制度要不要写进新法中。比如，环境公益诉讼制度（指为了保护公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动编者注）、按日计罚制度（指对企业的环境违法行为按天计罚，并将所有罚款额度相加，直到企业停止违法行为编者注）等。环保部与环境法学家倾向加入这些制度，立法者倾向于不加。

　　实际上，根本的分歧还在于立法理念的不同。立法者的意见是，《环保法》不能过于严厉，最基本的原则应该是修法不能给经济发展增加负担。以环境法学家为代表的意见是，从世界范围内的经验来看，怎么强调环境保护的重要性都不为过。而且，立法是一个博弈的过程，从草案到正式法律，要经过许多轮的讨价还价。所以应该在起草阶段把能想到的尽量想到，把能写进去的尽量写进去，再在博弈中寻找平衡。而不应该还没开始讨价还价，草案就已经先畏畏缩缩地退到墙角了。

　　中国青年报：环境公益诉讼、按日计罚这些制度在世界许多国家以及我国一些地方都有实践，效果很好。反对新《环保法》加入这些制度的理由是什么？

　　汪劲：拿环境公益诉讼来说吧，我一直认为，这一制度是最没有理由被拿下的，但最后的草案稿中就是被拿下来了，对于这一点，我当时是拍桌子反对的。之所以会拿下这一制度，立法者给出的理由是，正是因为环保部门没有做好才会出现公益诉讼，加上这一制度可能会减轻环保部门的责任。这个道理显然站不住脚。环保部门也不是神，他们的失职是经常出现的，你不能因为担心环保部门逃避责任，就否定老百姓公益诉讼的权利。而且，《民事诉讼法》的最新修改中已经写入公益诉讼制度，并明确授权其他法律规定哪些机关可以作为诉讼主体，这体现了我国未来立法的一个方向，《环保法》修改为什么要背道而驰呢？

　　再说按日计罚制度。这项制度前几年就开始在重庆、深圳等地先行实践，我调研了很多次，对于企业的威慑力很大，实际效果比较理想。但立法者认为，如此重罚可能会导致环保部门钓鱼执法，面对企业的环境违法行为不作为。我不是说立法者的担心没有任何道理，只是对于钓鱼执法等可能出现的副作用，应该用更进一步的制度去规避，而不是否定按日计罚制度本身。

　　此次《环保法》的修改，一定要明确环境保护在我国宏观决策中的地位

　　中国青年报：去年8月，《环保法》修正案草案公布。今年两会上，全国人大会议发言人傅莹表示，将要修改《环保法》。这是否意味着新《环保法》呼之欲出？

　　汪劲：去年公布的《环保法》修正案草案，稍微内行的人都能看出，简直就像是一部放纵污染者与污染排放者共同起草的东西，对改善我国当前的环境问题不会有太大的积极意义。关于《环保法》修改，我的意见是，如果是像草案中那样小改，还不如不改。有关部门不能把《环保法》的修改视作政绩，只想尽快拿出一个法律就完事。《环保法》已经20多年没有修改了，下一次修改可能又是几年甚至十几年后的事。如果面对这次修改机会，我们的环保法治没有实现实质性进步，就当前的环境状况来说，中国根本无法再等那么多年。

　　中国青年报：对于《环保法》的修改，您有什么具体建议？

　　汪劲：保护环境不只是环保部门一家的事情，它牵涉水利、土地、海洋、森林、渔业等多个部门，因此应当让多个相关部门坐在一起共同协商、综合考虑，而非由某个部门主导。鉴于我国目前环保相关法律的混乱状况，我认为应当尝试进行环境保护的法典编撰。具体操作中，应该将《环保法》升格为由全国人大制定的环境保护领域的基本法（现行《环保法》由全国人大常委会制定编者注），作为环境法典的总则对待；对现在极度混乱的环保单行法律体系也应进行清理，将它们作为总则下面的具体章节。

　　具体到这次《环保法》的修改，我主要有四个方面的建议：

　　第一，此次《环保法》的修改，一定要明确环境保护在我国宏观决策中的地位，明确其到底与经济发展之间是什么关系。从世界范围内的经验来看，环境保护的地位都是优先的，对于我们来说，如果实在不愿意确立其优先位置，最起码也应该明确环境保护是经济发展最为重要的平衡因素。

　　第二，新法中，不论是环境保护制度的设计还是执行，都应该以人为本，以保护公民生命健康和财产安全为先。重大环境决策必须听取利益相关公众的意见。法律应该明确赋予公民在环境保护问题上的知情权、建言权、司法救济权。如果企业违法，公民可以告企业；如果环保部门不作为或乱作为，公民也可以告环保部门。

　　第三，在处罚环境违法行为时，不能等到出现重大污染事故以后再重罚，应该将监督和重罚前置。同时，处罚措施不能只限于罚款，而应该具体到人。因为对于许多大型企业来说，你罚几万甚至几十万根本没有威慑力，但如果你处罚到个人，比如对主要负责人、直接责任人处以罚款、拘留，再严重就处以拘役等刑罚，效果肯定会很不一样。这样一来，对环境违法行为的行政处罚也与《刑法》中的环境犯罪规定实现了无缝连接。

　　最后，鉴于政府部门在我国环境恶化中所扮演的角色，新《环保法》应该规定政府部门特别是地方政府在环境保护中的责任，要将这种责任落实到具体领导人和直接官员身上。不能一遇到污染事故，国外老百姓可以要求市长依法辞职，我们的老百姓却只能喊着请环保局长下河游泳。