人民日报谈“三公”公开：难在决心 重在监督

　　《“三公开支9000亿”系捕风捉影》，人民日报“求证”栏目4月19日刊登的这篇调查，通过对“三公”开支数据多个版本的追访核实，发现相关说法无依据，属以讹传讹。但围绕“三公”开支的各种猜测，也代表了民众对信息更公开透明的期许。

　　“三公”公开难在哪？“三公”内容如何更耐看？记者采访了有关专家。

　　“三公”统计难，难在预算科目设置里没有“三公”一项

　　关于“三公”公开，很多人认为很简单：不就是吃了多少、用了多少，一项一项列出来不就行了？这代表了不少人的看法。事实上，“三公”公开并非这么简单，难的背后有制度原因。

　　天津财经大学财政学科首席教授、博士生导师李炜光说，虽然政府在财政管理上接纳了民间“三公”的说法，但实际统计中并没有这方面的科目。

　　李炜光介绍，我国《预算法》规定的预算支出包括：经济建设支出，教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补贴支出和其他支出，这是一种功能性的分类而非经济性的分类。预算科目设置里也没有“三公”这一项，要公布“三公”支出，必须把分散在各项支出中“三公”的数额分别统计出来，这种统计可能不够准确和规范。

　　浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃教授认为，提升财政预算的科学化水平，关键是要实行全口径预算管理，将政府的全部收入和全部支出都纳入预算，实行统一完整规范的管理。在法律上，要进一步厘清“三公”消费的概念、标准和统计口径。

　　“对预算外资金控制比较薄弱，也是‘三公’难公开的原因之一。”李炜光介绍，2010年，财政部下发通知，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库。但要注意的是，纳入预算管理和纳入预算的含义并不完全相同。纳入预算管理仍然是政府管理，纳入预算则意味着要接受人大及其常委会，以及公众更加严格的监督和问责。

　　“‘三公’经费是党政机关维持运转或完成相关工作任务的‘支出’，但究竟哪些支出是必须的，哪些是合理的，需要在‘三公’公开进程中逐步探索解决。”李炜光说，在“三公”统计没有严格的法律规定、相关会计财务制度尚不够完善的情况下，“三公”经费怎么测算、谁来测算、什么时候公布、具体公布到什么程度、如何答复公众的质询、谁来监督、如何追责和纠错……这些都是需要认真解决的问题，必须纳入议事日程。

　　警惕“其他支出”成乱花钱的“箩筐”

　　据报道，中国人民大学的一项调研发现，在一些政府预算中，“其他支出”数额巨大，在一些基层政府尤为明显，最高的能占本级支出的40%左右。某市2011年一般预算支出中，按功能分类，“其他支出”达146亿元，占总支出的11.6%，仅次于教育支出。

　　对此，李炜光分析说，政府支出项目五花八门，预算支出中的“其他支出”作为一个兜底科目，可以用于解决一些难以归类和不可预料的项目支出需要，但也有部门把一些不够规范、合理的支出列在“其他支出”项目中，造成其数额过大。

　　一位业内专家认为，“其他支出”看不到具体支出用途，奖金补助、吃喝招待等超标费用都可罗列其中，自然让一些地方政府“爱不释手”。而现行的预算法规定，年度中财政资金在科目间“流转”不需人大审批，更是加剧了“乱花钱”的风险。

　　范柏乃指出，“三公”的浪费和腐败，群众感受最直接、可见度最高，如果管不好，对政府形象的“杀伤力”很大。他认为，成本核算应纳入政府绩效考核。“考核政府官员，不能只看GDP增速有多高，还得看行政成本有多大；不能光看它创造了多少财政收入，还得看为创造这些财政收入花了多少钱。”范柏乃说，我国亟须通过制定和完善相关法律制度，尽快将行政成本核算机制引入各级政府的政绩考核之中，建立既注重结果又注重成本的现代行政绩效考核体系。

　　“三公”公开仍要强化监督

　　怎样合理控制“三公”经费？

　　“首先，要加强人大的监督作用。”李炜光认为，我国预算法规定，全国人大及其常委会对中央和地方预算、决算进行监督，县级以上地方各级人大及其常委会对本级和下级政府预算、决算进行监督。在目前体制下，预算由政府部门自己制定并执行，作为有效的外部监督，“人大应该积极回应社会对合理控制‘三公’经费的呼声，履行好监督职责。”

　　李炜光分析，“其次要加强立法、加强审计，尤其是完善审计发现问题的处理机制。”“三公”公开不能半途而废，不能今年公布、明年无疾而终，不能有的公布、有的默不作声，要把这个公开做好，必须依靠立法确立相关制度。建议“三公”经费支出可以列在按经济分类的款级科目里，由粗到细，逐步完善。审计作为一种事后监督，每年都会发现大量问题。发现的“三公”支出问题怎么处理，有关人员如何追责，如何纠错，这些都应该有具体规定和落实。

　　范柏乃认为，应创新现有的监管制度，构建公众参与的长效化治理机制，让政府官员不敢浪费、不能浪费。他建议从公务消费、财务结算“两条线”做起，提升对“三公”消费行为和“三公”经费的科学化、规范化管理。比如公务招待，建议在各级政府的公共行政服务中心专门设立公务招待费用结算中心，实行公务招待与费用结算完全分离。政府官员在饭店发生公务招待费用后，由饭店将费用清单先传输给公务招待网站向社会公示，公示期满后再由公务招待费用结算中心将招待费用划拨给饭店。将公务招待置于社会公众的广泛监督下，可以大幅度削减政府官员公款吃喝的频率，杜绝拿回扣等寻租行为。

　　“政府也应强化自身监督。”李炜光指出，政府花的是纳税人的钱，必须强化自身权力控制意识，积极推进机构改革，倾听社会呼声，否则其掌握的庞大资源就很容易出现浪费和错配的问题。