新一轮国务院机构改革人事布局观察

原电监会主席吴新雄出任新国家能源局局长。原国家能源局长刘铁男（图中受访者）不再担任这一职务，留任国家发改委副主任。 （CFP/图）

　　来源：南方周末

　　部门融合顺利与否，一个指标是“部门官网是否合并，内容更新是否及时”。

　　“绝不裁员，对达到一定年龄的公务员，无论分流至何处，未来均按公务员待遇退休”。

　　年内国务院机构改革初步完成后，明年年初或将向省一级推广。

　　新一轮国务院机构改革仍在进行。2013年5月6日，国务院常务会议讨论通过国家卫生和计划生育委员会、国家能源局、国家海洋局主要职责、内设机构、人员编制“三定”规定。

　　此前，最引人注目的两个部门——国家铁路局和国家食品药品监督管理总局，早已领跑，加上预计在5月底完成此项工作的国家新闻出版广电总局。此轮国务院机构改革涉及的六个部门，预计在6月“大限”前顺利过堂“三定”方案。

　　“三定”中的“定编制”，因涉及敏感的人事问题，历来是机构改革的最大难点。据国家行政学院教授汪玉凯回忆，2008年“大部制”改革方案公布后，人力资源和社会保障部确定的“一正九副”编制格局，便因领导职数过多颇受争议。

　　“本轮机构改革精兵简政幅度较小，并非裁减一些部门，因此人事安排问题带来的阻力不会太大。”汪玉凯告诉南方周末记者。

　　自上而下进行人事布局，也成为历次机构改革的规律之一。据南方周末记者了解，涉及此轮改革的六部门的领导层人事布局已基本敲定。随后，下一级部门和地方配套的人事布局也会应时而动。

　　升级领导级别

　　领导层变动最小的当属国家海洋局。不仅刘赐贵继续担任国家海洋局局长、党组书记，该局原有的四位副局长和纪委书记全数留任。

　　唯一的变化是，孟宏伟出任国家海洋局副局长、党组副书记兼中国海警局局长，并继续兼任公安部副部长、党委委员。早在3月中旬的国家海洋局干部大会上，孟宏伟被明确为正部级。

　　此轮机构改革中，整合海上执法力量成为海洋局的改革重点。按照“三定”方案，隶属于国家海洋局的中国海警局，将成为国家沿海海岸武装执法的统一组织。

　　升级领导级别，亦是此轮机构改革的特点之一。不仅国家海洋局第一副局长以正部级干部配置，国家卫计委主任李斌和排位第一的副主任孙志刚均为正部级。

　　两人颇有渊源。孙志刚在安徽担任常务副省长期间，力推基本药物集中采购制度和基层医疗卫生机构综合改革。之后他担任国家医改办主任、国家发改委副主任。

　　孙志刚离开安徽一年后，原国家计生委主任李斌赴任安徽省省长。孙志刚的医改试验由李斌接棒。安徽也成为全国少数几个启动全省县级公立医院综合改革的省份。

　　值得一提的是，国家卫计委并未全盘承接原有两个部门领导班子。原卫生部长陈竺赴任全国人大副委员长，原卫生部党组书记张茅赴任国家工商行政管理总局党组书记、局长，原卫生部副部长黄洁夫退休，原国家计生委主任王侠赴任中华全国供销合作总社党组书记。

　　国家卫计委“一正九副”的人员格局中，李斌来自地方，孙志刚来自发改委，6名副主任则为原卫生部副部长，另两位副职由原计生委副主任担任。

　　另一位原计生委副主任陈立去向尚未明确。

　　国家新闻出版总署和国家广电总局合并后，除原新闻出版总署署长柳斌杰赴任全国人大外，两部门原有领导班子几乎全数进入新部门领导层。其中，原广电总局局长蔡赴朝继续担任局长，而原新闻出版总署排位第一的副署长蒋建国则担任第一副局长、党组书记。

　　而在副职方面，除年届六十的原广电总局副局长张丕民去向不明外，四位原新闻出版署副署长和四位广电总局副局长，与蔡赴朝一起，构成新部门“一正八副”的人事格局。

　　有意思的是，截至目前，原国家新闻出版总署和原国家广播电视总局的官网依旧没有合并，领导名单还是合并前的领导名单。在中央人民政府网上，这个新组建的正部级单位的网址链接分为：地址一、地址二。

　　到企业去

　　没有完成官网统一的，还有新组建的国家能源局。在此轮改革中，正部级电监会和国家发改委管理的副部级国家能源局合并。但截至目前，两家官网仍未合并，领导名单也未更新。

　　原电监会主席吴新雄接替刘铁男出任能源局局长，兼任发改委副主任。刘铁男现仍是发改委副主任。

　　据南方周末记者了解，新的能源局“一正五副”的格局已定。有三位原能源局副局长留任，而新增加的两位副局长，则是原国家电监会副主席史玉波、王禹民。其中，史玉波为排位第一的副局长。

　　唯一一位没有进入新能源局的电监会副主席王野平，被安排到了大型央企——大唐集团。“三位副主席均为电力系统出身，不可能全部安排为分管电力的副局长。”一原电监会专家组成员告诉南方周末记者。

　　事实上，因为能源领域政企之间的关系，“从企业中来，到企业中去”成为能源部门领导层流向的特点之一。在出任电监会副主席前，王禹民、王野平分别担任中广核董事长、南方电网总经理。据能源行业人士分析，新能源局组建后，行政编制有限，多余人员也将自动分流到能源央企。

　　被拆分的铁道部也类似。一位接近国家铁路局人士告诉南方周末记者，人员分流的总体思路是，新成立的铁路总公司将由原铁道部人员全部接盘，然后再从中抽人组成国铁局。此次国铁局机关行政编制有130人，便是从原铁道部903名编制中抽出。

　　曾在“7·23动车事故”中被记过的原铁道部副部长陆东福被任命为国铁局局长。这也是原铁道部唯一留任政府部门的副部长，其他四位副部长均担任铁路总公司副总经理。不仅如此，原铁道部党组成员也基本到企业，“转企后仍按照原有级别待遇。”前述国铁局人士说，“领导主要还是那些领导。”

　　前述国铁局人士告诉南方周末记者：陆东福担任副部长的分工与国铁局职责相近，“这成为留任的最大原因”。此前，陆分管发展计划司、政策法规司、经济规划研究院等部门，而联系地方铁路协会也在原有分工范围内，“这有助于与地方铁路局衔接”。

　　按照《编制规定》，国家铁路局设立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州7个地区铁路监督管理局，负责辖区内铁路监督管理工作，行政编制350名，领导职数按1正2副配备。

　　这也就意味着，200万铁道部职工，将仅有不到500人继续完成铁道部和地方铁路局的行政职责，其余所有人将进入中国铁路总公司——一家资产总值等于5个中石油的超级央企。

　　国家铁路局副局长除原铁道部安监司司长陈兰华外，还包括两位原铁道部的副局司局长——原铁道部运输局副局长傅选义、建设管理司副司长朱望瑜。原铁道部运输局局长和建设管理司司长则进入铁路总公司，职位保持不变。

　　“正职去哪里，他所分管工作就会被强化。”前述国铁局人士告诉南方周末记者。运输和建设等铁道部的企业职责，将主要由铁路总公司承担。

　　据南方周末记者了解，原铁道部总规划师、铁规院院长郑健仍将继续在国铁局担任要职。以安监司司长和规划院院长留任国铁局来看，“监管和铁路总体规划将是国铁局的职责重心”。

　　副部级铁路局如何监管正部级的铁路总公司？这或许成为此轮机构改革的最大悬念。

　　相对特别的分流者，则是2012年1月刚从上海铁路局长北上出任铁路科学院院长的安路生。4月17日，副部级身份的安被任命为上海市闸北区代区长。“低职高配，或许只是过渡安排。”上海市闸北区一人大代表说。上海火车站所在地便是闸北区。

　　食药无缝监管

　　有观察人士指出，部门融合顺利与否，一个指标是“部门官网是否合并，内容更新是否及时”。以此标准衡量，铁道部官网在全国两会后便无法登陆，国家铁路局和中国铁路总公司至今没有自己的官网。人事信息只能从《人民铁道报》上零星获知。

　　除了变化不大的国家海洋局，最值得称道的应该是国家食品药品监督管理总局和国家卫计委，这两家新部门的网站已全部更新领导名单。

　　其中，原国务院食品安全委员会办公室（简称：食安办）主任张勇成为首位国家食品药品监督管理总局局长。排位第一的副局长尹力，此前担任未升格的国家食品药品监督管理局局长。

　　“无缝监管”成为此次机构改革对食药监管的期许。国家行政学院教授汪玉凯说，整合后，专司食品安全的部门就只有农业部、食药总局、卫计委三个部门，“避免多个部门职能交叉”。

　　根据食药总局的三定方案，食品安全风险评估和食品安全标准制定，将由卫计委负责。从人事布局上看，尹力还兼任非党组成员的卫计委副主任。“这都是为了方便协调两部门的工作。”国家行政学院副教授胡颖廉告诉南方周末记者。

　　此外，根据此机构改革方案，工商总局的流通环节食品安全监督管理职责将划入食药总局。或与此有关，在工商系统有超过15年任职经历的原国家工商总局副局长滕佳才也在此轮改革中进入食药总局。

　　食药总局“一正四副”的格局中，副局长王明珠的工作经历引人注目。王曾担任中央编办行政管理体制改革司司长。“多部门共同组成统一的监管体系，有中编办经历的官员参与，或许能理顺部门之间的合作关系。”汪玉凯说。

　　“三定”方案中对食药总局内部架构的描述，也体现了改革的新思路。食药总局内设17个司局，比原国家食药局多出四个。据南方周末记者了解，化妆品与药品被合并在一起，将注册管理和监管分为两个司，“分段管理，有利于避免权力集中缺乏监督”，胡颖廉说。

　　重中之重的食品安全监管，则被拆分为三个司。其中，食品安全一司、二司的职能，分别是负责掌握分析生产、流通环节的食品安全形势，履行监督管理职责等；三司负责分析预测食品安全总体情况，参与制定食品安全风险监测计划等。

　　地方如何承接？

　　在宋世明教授看来，中央层面的此轮改革，实际上有着广东顺德和深圳大部制改革的影子。“地方改革经验的涓涓细流，汇入了国务院机构改革的汪洋大海”。

　　国务院机构改革能否垂范地方？中央与地方又将如何互动？按照汪玉凯的判断，年内国务院完成机构初步改革后，明年年初或将向省一级推广。

　　国务院机构改革中，或许最不为人操心的是地方新闻出版广电局。“大部分省一级行政机构，新闻出版和广电局早已合并且运行良好。”宋世明告诉南方周末记者。

　　胡颖廉告诉南方周末记者，按照计划，食药监管领域在2013年3月底实现总局层面的组建，6月底实现省级机构组建，9月底地方市级机构组建完毕，今年年底县一级组建完毕，将彻底实现食药全系统的机构改革。

　　据南方周末记者了解，食药总局下发的地方配套改革指导意见明确，整体原则是，由地方政府负责主导改革实施，而不由哪个部门主导。“如此能够摆脱因为部门利益带来的人事安排困局。”

　　“国务院和地方政府的机构设置并非要‘上下一般粗’，地方可能要更加精简一些”，汪玉凯把地方配套的原则归纳为，“不能强制要求地方设立对口的部门”。

　　在地方层面，铁路系统拆分成区域铁路监督管理局和铁路分公司，人事安排方案尚未明晰。原铁道部903名行政编制人员，除130人留任国家铁路局外，其余将分流至铁路总公司、地方铁路局、铁路分公司。据南方周末记者了解，铁路系统内部将征求员工意见，但此轮改革的大原则早已确定，“绝不裁员，对达到一定年龄的公务员，无论分流至何处，未来均按公务员待遇退休”。

　　而原电监会下设的华北、东北等六大区域电监局和18个省电监办，还未如国家电监会一样被摘牌。最为敏感的人事问题在于，区域电监局和省电监办均属正厅级，纳入新的地方能源局后势必降格。“低职高配或许成为避免人事纷争的过渡手段。”一能源行业人士说。