大气治理政策的布局重心

　　此次大气污染防治既是重大民生问题，也是经济升级的重要抓手

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　国务院6月中旬召开常务会议部署大气污染防治，具体提出十条治理措施（以下简称大气治理“国十条”）。这是继去年年底环保部公布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》后大气污染治理提速的标志，也是决策层力图以硬措施完成硬任务的政策具体部署。

　　“中国日益突出的区域性复合型大气污染问题是长期积累形成的。治理好大气污染是一项复杂的系统工程，需要付出长期艰苦不懈的努力。”权威人士接受《瞭望》新闻周刊采访中表示，中国治污多年成效不彰的背后，关键在于唯GDP的政绩观没有根本扭转，环境治理中多“头痛医头、脚痛医脚”的短期应急之举，缺乏稳定有效的治理机制。

　　因此，他提醒，此次大气污染治理不能延续传统边污染边治理的老路，而要在经济建设、城市规划等多个方面理顺与环境保护的关系，切实推进生态建设。“具体治理中，要以完备的法律法规为后盾，抓住经济转型的契机，将环境保护的指标和要求纳入国民经济、部门和区域规划中，从源头上实现绿色转型。”

　　绿色转型催生治污动力

　　从20世纪90年代以来，尽管中国每亿元GDP排放污染物的强度在下降，但排放总量却持续上升。中国工程院院士、清华大学环境学院教授郝吉明分析说，这主要是由于钢铁、水泥等重化工业的增长速度过快，排放量过大，抵消乃至超过了治理污染所做的努力。

　　现在，中国大气污染类型已由燃煤型污染转变为燃煤、机动车、工业排放多类型污染、高负荷共存的重度复合大气污染类型，背后的根源在于发展方式仍然粗放。原国家环保总局局长曲格平认为，长期以来，中国很多地方没有摆脱过度追求增长速度的观念，没有注意解决好经济增长速度和质量、经济增长和环境保护的关系。在经济发展战略上，缺乏对环境保护的综合考虑和综合决策。

　　因此，专家们表示，加快经济发展方式由粗放向集约转变，实现绿色转型是环境治理的根本动力。就政策设计，曲格平等专家建议，在制定国民经济发展方针和规划时，宜适度调低增长指标，把改善经济结构和增长质量放在优先位置，在政策和投资上优先保障，为环境问题的有效解决创造必要的政策环境。

　　具体措施中，“国十条”中明确提出要减少污染物排放，严控高耗能、高污染行业新增产能，大力推行清洁生产，加快调整能源结构等一系列措施。其中，推动清洁燃煤或将成为下一阶段的重要工作。中国科学院和中国气象科学研究院的研究显示，燃煤贡献了北京PM2.5来源的19%。

　　此次治理措施透露的信号表明，下一步重点地区将进一步降低烧煤比例，尤其是控制低空排放、量大面广的燃煤锅炉，同时会加大力度推动清洁燃煤。譬如，燃煤用于发电的“清洁度”较高，其污染物排放远低于用锅炉烧煤取暖。美国的煤93%用于发电，德国是84%，而中国只有50%，存在较大提升空间。

　　联防联治突破单兵作战

　　大气污染的一个重要特点就是流动性、跨区域性。中国科学院的研究者对1月份北京强雾霾天气进行全程追踪观测，根据监测分析的数据显示，目前，外来输送和燃煤一起成为北京PM2.5的第二大来源，各占五分之一左右。

　　因此，权威人士表示，建立区域间的科学决策互动机制，是突破目前大气复合污染防控管理难题的关键。此次常务会议也提出，要建立环渤海、长三角、珠三角等区域联防联控机制，加强人口密集地区和重点大城市PM2.5治理，构建对各省（区、市）的大气环境整治目标责任考核体系。

　　实践中，还要配套更加具体的机制设计。以京津冀为例，专家建议在北京的推动下成立一个科学支持和决策机构，建立京津冀地区多污染物的动态污染源清单和数据库，研究和建立具有公信力的大气扩散模型以及综合决策模型，制定北京、天津、河北、山西等地的大气污染削减分配方案。

　　“在此基础上由决策机构确定北京、河北等地空气质量目标与大气污染物控制目标，协商确定各自的大气污染物减排总量，监督其执行情况并审核执行效果等，保障区域空气质量的改善和达标。”国家863计划“城市群大气复合污染综合防治技术与集成示范”项目牵头人、北京大学教授张远航认为，应确定这一机构的法律地位和相应的权力，同时在经济、交通等领域协作，成立区域污染防治共同基金。大气污染治理不仅需要区域之间的联合行动，还需要相关部门之间建立更加有效的合作机制。

　　近年来，由于环境污染问题，环保部门长期处于舆论风口浪尖。实际上，环境治理并非环保一家的事情。环保部环境与经济政策研究中心研究员王汉臣解释说，环境污染涉及的领域较多，因为管不了行业布局和规划，很多情况下环保部门对污染无能为力。

　　曲格平进一步具体分析指出，地方政府政绩考核中虽有环保评价，但却未起到太大作用。以城市发展为例，中国的城市空间快速拓展，基本上没有将大气环境质量的因素考虑在城市规划中，工业及交通问题造成大气污染的高度积累和污染危害加剧。各地的发展规划、产业规划、城市规划中，环保要求及规划并未起到先行作用，环境优先的发展思路在与经济、部门及地方利益发生矛盾时往往难以落实，环保部门往往只能被动应对。

　　基层环保工作者对此深有体会。在接受本刊记者采访时，华北某省会城市环保局长说：“环保工作应该部门联合治理、齐抓共管。现在的问题是各部门来回推，说到环境方面的责任都往环保局推。实际上，环保部门能管的领域很狭窄。”

　　因此，专家表示，要从更大的视野观察和分析包括大气污染防治在内的环境治理问题，理顺环境保护与经济发展、城市规划等各个方面的关系，明确部门间的职责，每一个相关部门承担起应有责任和义务。

　　加强预判提高应急能力

　　大气污染治理不仅要在“硬件”上下功夫，还要在“软件”上有作为。比如，大气治理“国十条”中的一个重要内容就是，将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理，根据污染等级及时采取重污染企业限产限排、机动车限行等措施。

　　郝吉明等多位科学家表示，在各种大气污染物排放量得到有效大幅削减前，中国的大气环境中污染物浓度水平将保持高位，大气环境重污染过程还将在未来的一段时间内重复出现，存在发生大气严重污染事件的隐忧。

　　因此，受访专家表示，宜尽早建立有效的预警和应急机制，提高应对大气污染的应急反应能力。2012年12月，北京市在全国率先发布空气重污染日应急方案。这份预案虽然距离保护健康的需要还有差距，但至少已有行动。

　　专家表示，在强雾霾易出现的季节，应最大程度减少重污染生产型企业的燃煤排放。国外不少经验可资参考。美国夏季臭氧污染严重，就采取了在夏季对电厂氮氧化物排放制定额外削减的要求。目前，我国科技水平已能监测大气污染物主要来源、影响区域及停留时长。不利于污染物扩散的气候条件也可监测预报。

　　张远航总结说，要加强极端不利气象条件下大气污染预警体系的建设，实现大气重污染事件的风险信息研判和预警。在此基础上，结合重点区域的联防联控机制建设，构建区域、省、市联动的应急响应体系，以保证在极端不利气象条件出现时，通过重点大气污染物排放源的限产和停产、建筑工地停止土方作业、机动车限行等紧急控制措施，临时减少各种大气污染物的排放量，以减少大气污染物在环境中累积并造成高浓度的影响。

　　修法建制保障治污有规

　　权威人士表示，完备的法律法规是大气污染治理的根本保障，是落实具体治污措施的基础。目前实行的以《大气污染防治法》为主体的大气治理法律体系，已难以适应环境保护的形势要求，修法成为业内共识。对此，“国十条”也明确提出，要制定、修订重点行业排放标准，建议修订大气污染防治法等法律，并用法律、标准“倒逼”产业转型升级。

　　多位受访专家梳理指出，修法的重点是健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，着力解决责任不落实、公众环境权益保护力度不够、环境违法行为惩处不力等问题。

　　曲格平还建议，在必要的公共财政投入基础上，建立起较完善的环境保护考核和监督机制，建立健全公共环境监测体系和行政执法体系，扩大环境信息公开和公众参与面，建立完善全社会广泛参与环境保护的制度和政策。

　　在环境保护政策手段上，曲格平以为，宜进一步应用经济手段，在环境税法草案的基础上，逐步扩大环境税范围，建立形成环境税体系。

　　譬如，在污染物总量控制及其考核制度的基础上，逐步建立排污交易制度。在涉及能源、水资源以及污染治理的政府定价政策上，充分考虑环境治理和恢复成本，继续扩大和完善有关环境成本内部化的定价机制。继续开展有关环境保护的信贷、证券、保险等领域的政策试点，并逐步上升为法律规范全面推行。□