刘宏松
经过连续谈判，欧盟成员国的财长们终于在不久前就银行自救规则达成一项协议。该协议规定，银行股东、债权人和存款超过10万欧元的储户首先承担破产银行总债务规模8%的损失，之后银行所在国政府才能动用国家清算基金来救助受困银行，避免投资者进一步的损失。国家清算基金由银行业注资组建，可承担的银行总体债务比例上限为5%。
当银行需要救助时，银行股东、债权人和主要储户需要承担多少责任？纳税人需要承受多少负担？此前，欧盟层面没有就受困银行的救助责任问题做出规定。金融危机爆发以来，爱尔兰、西班牙等国向问题银行注入了大量资金来避免金融体系受到冲击，也就是用纳税人的钱来救助问题银行。据统计，2008年到2011年期间，欧盟几乎将三分之一的国内生产总值用于拯救银行，即便如此，也依然没有阻止部分银行的破产。
用纳税人的钱救助银行饱受社会舆论批评，这一规定旨在停止此种行为，通过体制机制来规范救助银行的渠道。在今年年初爆发的塞浦路斯银行业危机中，10万欧元以上的储户首次为银行破产埋单。此后，欧盟和各国政府官员一直强调，塞浦路斯的做法是特例，不会被广泛复制。而新的协议达成意味着，10万欧元以上的储户承担损失将成为欧盟范围内银行救助的通例。
各国在有关银行救援责任的制度安排方面取得突破，说明各国对债务危机的性质和应对方法的认识发生了转变。在危机应对方面，欧盟根据希腊主权债务危机中归纳出“财政上的挥霍无度是危机根源”的结论，进而为西班牙、爱尔兰、塞浦路斯等其他受困国家开出财政紧缩的政策处方。然而，“严惩挥霍无度者”的做法并未使这些受困国家摆脱危机，反而加剧了经济衰退。面对这一事实，各国逐渐认识到，西班牙、爱尔兰、塞浦路斯等受困国家的危机性质不同于希腊主权债务危机；归根到底，这些国家的问题出在银行业，而不是财政预算；要有效应对银行业危机，就必须明确危机发生时投资人、债权人、储户和纳税人承担损失的责任。
在持续数日的谈判过程中，自救规则的弹性是各国财长争论的焦点。以德国为首的多国集团坚持认为，自救规则只能具备有限弹性。德国财长朔伊布勒认为，当银行面临倒闭需要救助时，银行所在国政府在决定何时让股票和债券持有者承担损失方面不能有太多的自主权，否则可能导致部分银行处于不利的竞争地位。以法国、英国和瑞典为代表的几个国家则担心，自救规定过于严格会导致银行融资成本上升，使长期受金融危机困扰的欧洲变得更加不稳定。因此，这几国希望自救规则必须具有较大的弹性，各国在自救规则的实施方面应具有高度的自主权。最终达成的协议是两种方案的折中。根据协议，成员国可以决定何时以及如何对问题银行储蓄实施强征，不过必须在银行自救达到总债务的8%时才能进行这样的灵活处理，以确保银行破产的第一批损失由银行股东、债权人及储户而不是纳税人承担。
两大集团愿意接受这一折中方案，很大程度上缘于各国对美国可能于明年退出量化宽松政策的担忧。在美联储宣布退出量化宽松政策的时间表后，投资者对欧洲经济和金融市场可能受到冲击的担忧就明显加大。重债国意大利和西班牙在国际金融市场上的融资压力大幅上升，希腊的政局再次出现动荡，政府融资压力骤升。在此情况下，谈判失败引发的市场负面反应势必导致欧元区国家的举债成本进一步上升，债务危机很可能因此而重燃。为避免这一不利局面，各国不得不尽力减少分歧，以实实在在的谈判成果来稳定市场预期。
此次欧盟在银行自救规则上取得的实质性进展，释放出欧盟推进银行业联盟建设的积极信号。不过，要最终建立欧洲银行业联盟，欧盟各国还需要乘胜追击，对区域清算机制等更加敏感的问题展开讨论。
（作者为上海外国语大学国际关系与外交事务研究院副教授）
作者：刘宏松来源新闻晨报)
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