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继去年7月10日动员大会之后，广州今天在中山纪念堂召开垃圾分类处理再动员大会，再次吹响垃圾分类工作的号角。这一年，正在探索新型城市化发展道路的广州，其垃圾分类工作进展如何？对于可能面临的“垃圾围城”将如何破解？垃圾收费方式将作何调整？
日前，南方日报记者专访了广州市城管委主任、市城管执法局局长危伟汉，他表示，垃圾费随袋征收是未来的一个方向，但必须解决系统性问题，而垃圾焚烧厂的管理“不能有一时一刻的放松”。作为城市管理部门的负责人，危伟汉还向记者谈起了他对城市管理机制的思考，目前城市管理工作面临的难题与对未来的探索。
撰文 南方日报记者 黄少宏 马喜生
数说
2012年，全市生活垃圾清运处理总量为498万吨，日均处理1.36万吨，焚烧、填埋处理量同比减量3.1%。餐厨垃圾生化处理4.6万吨，相比去年增长2.4万吨；有害垃圾分类处理量35.5吨，相比去年增加20.5吨。全市生活垃圾直接分类分流到废品回收站达163.6万吨，通过二次分拣回收了可回收物82.1万吨，总共回收废弃物达245.7万吨，生活垃圾资源化回收率达35%。
2013年上半年，全市城镇生活垃圾清运处理总量为269.7万吨，日均处理量为1.4万吨。其中焚烧填埋处理总量为193.3万吨，老六区较去年同比下降1.13%；全市餐厨垃圾分类收集量为4.4万吨，同比增长136.38%；资源回收量为71.9万吨（未含居民有偿交售量），同比增长75.06%；有害垃圾分类清运量为65吨，同比增长153.81%。
策划统筹：姜玉龙 谭亦芳 陶达嫔 郑佳欣
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谈城市管理机制
要建立与公众
互动的桥梁
我们的出发点是好的，我们不谋私，不谋小团体的利益，我们一切工作都是为老百姓服务的。而老百姓不理解，那是在这个过程中，有些方式方法有问题。
南方日报：作为城市管理的主要负责人，您是怎么看待城市管理工作的？对城市管理制度有着怎么样的思考？
危伟汉：城市管理，虽然现在大家都做了很多工作，但是从上到下，并未真正引起足够的重视。
第一，国家没有立法，没有上位法的支持。
第二，各地城市管理、执法边界不清晰，“你干你的，他干他的”，城管没有统一的工作职责，没有统一的工作形象，工作边界不一致。我们算清晰的，反正政府委托我们干什么，我们就在边界范围内（工作）。但是，在很多地方，要强拆什么，也交由城管负责。在这一点上，我们做得比较好，是严格按照工作边界来进行的。
第三，管理力量严重不足，造成管理水平很难保持。基层执法队员和协管员的素质难以保持一致，也有一些瑕疵。
第四，舆论不帮忙。回过头看今年发生的几个公共事件，我们都是没问题的。社会要求城管执法人性化，我们也希望社会对城管的工作多一些理解和支持。其实，管理者和媒体，都应该有一个共同的责任，就是弘扬社会的基本道德，强调秩序，强调公民责任，在这个基础上，再强调依法管理。
南方日报：今年以来，广州接连发生环卫工集体停工要求涨薪、城管协管员被砍打、垃圾焚烧厂建设遭遇反对等事件。对此，您是否感到压力和困惑？
危伟汉：压力是有的，太困惑，也谈不上。说实话，这些事情，难者不会，会者不难。只要大家有足够的支持，解决这些事情都不是问题。
我们的出发点是好的，我们不谋私，不谋小团体的利益，我们一切工作都是为老百姓服务的。而老百姓不理解，那是在这个过程中，有些方式方法有问题，这是方法的问题，不是本质的问题。
我到这边上班的第二天，环卫工就集体停工要求涨薪。后来还有城管协管员的公共事件、垃圾分类的处理、焚烧厂的建设等问题。这里面我们做了很多工作，最终李坑垃圾焚烧二厂调试点火了，大岗（垃圾焚烧厂）也奠基了，花都焚烧厂推荐选址也公布了。
回过头来看，如果5年前不反对，番禺焚烧厂建设了，两年后能够建好开始投用的话，至少火烧岗没有新的臭源。现在整个番禺没有地方填埋垃圾，火烧岗垃圾堆得高过旁边的楼盘，怎么能不臭呢？
所以，大家要冷静下来，为城市管理解决一些实际问题，政府、媒体、公众、专业人士，应该共同研究。同时要有一个平台，有一个很好的沟通渠道，及时了解各方面的诉求，并反映出来。
南方日报：在经历这半年的工作之后，您对未来的工作又有什么样的思路？
危伟汉：上一周，我们就开始谋划下半年的工作了。首先我们要梳理一些管理规章，包括户外广告管理、燃气管理、垃圾分类管理等方面，其中垃圾分类方面就有很多管理规章，包括按袋计量、收费办法、生态补偿等，将所有这些管理工作，尽可能通过立法把它规定下来，从而形成政府规范性文件或地方性法规。因为立法就是咨询的过程、讨论的过程，每一个规章，都要经历专家起草、公众意见征询、人大讨论的过程，这个过程，就使我们各项管理制度化。
第二，就是规范化，即根据制度规范各项管理工作，规范管理流程，规范执法的模式、管理的模式，提高整体执法、管理的水平。
第三，建立和公众更好的互动的桥梁。其实，老百姓理解、支持我们的管理、执法和服务工作，会让我们事半功倍。如果民众不理解，我们疲于应付，也没有效果。
南方日报：您刚才提到了建立同公众的互动的桥梁。事实上，社会也确实有了解城管工作的需要。那么，目前有哪些具体的互动桥梁呢？
危伟汉：桥梁有很多，包括广州城管新闻发布会、公众咨询监督委员会、城管开放日等。还有本人的“微服私访”：我晚上也会带着几个人，到大街小巷去了解社会百态。要是不了解生活的百态，你是没办法有一个很准确的判断和决策，更何况我们是执法单位。这些都是沟通的桥梁。其实最重要的是和媒体的互动，通过媒体告诉大家什么，老百姓有什么不满的，也可以通过媒体告诉我们。
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谈破解“垃圾围城”
垃圾费随袋征收是一个方向
按量征收是比较理想的状态，因为多产生垃圾，就多交钱，这是公平的，但是征收成本肯定会很高，需要立法、立规，收运系统也要进行改变。
南方日报：“垃圾围城”的形势越来越严峻，破解这一局面成为了广州当前的中心工作之一。那么，自去年7月10日全市垃圾分类动员大会以来，该项工作进展如何？
危伟汉：去年全市动员大会以来，生活垃圾分类处理工作取得了阶段性成果。全市132条街镇已分成A、B、C、D四类按先易后难、循序渐进、分布实施的原则全面推行生活垃圾分类处理工作。
今年上半年，正式启动社区生活垃圾分类验收和学校示范基地建设，截至6月底，已有99个社区通过各区自检并申报，市已验收60个社区，优秀率达48%。对85所学校进行检查验收，已确认74所为生活垃圾分类示范基地。今年力争80%的社区达到垃圾分类合格标准，90%的学校达到垃圾分类示范基地标准，60%以上的示范镇达到示范标准。在终端处理设施建设方面，第一资源热力电厂二分厂已于6月26日点火，第四资源热力电厂顺利奠基，第五资源热力电厂已落实选址，其他项目正在按计划推进。
可能有些人会质疑，广州为什么建设那么多垃圾焚烧厂。根据我们的测算，到2020年，广州每天的垃圾将增至2.2万吨，而现在7个厂建完以后，日处理能力是1.3万吨。如果资源化利用、分类做得好了，后面还有7000吨的规模，我们再论证是否上马。其实，现在的建设规模是打了折扣的。
现在日产垃圾就有1.8万吨，资源化利用4000多吨，填埋焚烧的为1.35万吨。目前就处理这么多了，再加上人口增长的因素，7个厂第一期建设完成，装机处理能力也就1.3万吨。后面一期，看情况而定，需要再建，不需要就不建了，这些东西都是很慎重的。
南方日报：但是居民可能会担心垃圾焚烧厂所带来的影响。
危伟汉：以前大家都以为，垃圾焚烧厂对周围影响很大，但是日本的离住宅200米，台湾的离住宅500米。现在垃圾焚烧技术是很成熟的，关键是我们采用的技术先不先进，是不是当时最先进的技术。另外，正常管理到不到位，一年365天，都不能有一时一刻的放松。
南方日报：垃圾收费模式直接关系着对居民垃圾分类的激励机制。未来的垃圾费将采取随水征收还是随袋征收？
危伟汉：按袋计量、随袋征收当然是一个方向，但是要解决系统性的问题。如果这个系统性问题解决不了，执行起来就有很大困难，可能愿望是好的，但不一定能够达到好的结果。所以，我们还得研究，目前还没有定论。
当然，随水征收，按量也行，按定额征收也行。其实，按量征收是比较理想的状态，因为多产生垃圾，就多交钱，这是公平的，但是征收成本肯定会很高，需要立法、立规，收运系统也要进行改变。
南方日报：但是随水征收可能也会面临一个问题，就是无法激励居民进行源头分类减量。
危伟汉：随袋征收有很多问题。从整个流程来讲，垃圾袋首先要货币化，货币化的印制、防伪是一个很大的工程。袋子印制出来以后，定点销售。在台湾，他们是委托大超市、便利店来销售的，制假要判处有期徒刑，售假也要罚款。使用环节，居民也可能不使用专用袋，并且不分类，将垃圾偷扔在街上，这就需要监督了。目前分类比较好的是大型高端小区，如果在城中村，要求居民掏钱买专用垃圾袋，还搞分类，就没那么容易了。
这方方面面的问题，都需要想透，因此，我们的态度是积极的，执行很谨慎。
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谈城市管理顽疾
违建屡禁不止缘于利益驱动
在城管队伍中对违建一直流传着这样一个说法：“搞违法建设，十次被拆九次，有一次漏网，那么违法者仍能从中获得好的收益。”
南方日报：查控违法建设是城管工作的难点和重点，但是近年来违法建设问题却是屡禁不止。在您看来，违建屡禁不止的根源在哪里？
危伟汉：违法建设屡禁不止的根源是顶层设计问题，因为产业结构决定着人口结构，人口结构影响着居住、服务和消费，比如租房，而有需求才会有供给，这样的需求让违建者有利可图，简单讲就是经济利益的驱使，违法成本低，违法收益高。在城管队伍中对违建一直流传着这样一个说法：“搞违法建设，十次被拆九次，有一次漏网，那么违法者仍能从中获得好的收益。”
违法建设之所以难查控，我认为目前有以下原因：一是村民建设缺乏有效疏导；二是属地管理责任落实不到位；三是查控违法建设手段有限。
南方日报：要解决这些问题，需要采取哪些措施？
危伟汉：5月30日，我们在白云区进行了违法建设拆除现场会，我提出做好违法建设查控工作要重点抓好九项工作：
第一，尽快建立市、区两级查处违法建设的指导协调机构。
第二，健全查处违法建设相关配套制度，建立完善违法建设地段责任、日常巡查、投诉举报、“零报告”双报以及查处工作责任制、行政问责制和年度考核制，用制度管人管事。
第三，出台《查控违法建设工作考核和问责办法》，将查控违法建设工作纳入对区、街（镇）党政一把手政绩考核的重要内容，促使属地党委、政府高度重视，切实履行查控违法建设工作责任。
第四，出台《查控违法建设协同工作指引》，多措并举，多管齐下，对违法建设进行合堵围剿，构建查控工作的强大合力，形成共同责任。
第五，加大对查控违法建设的检查监督力度，对违法建设控制不住的，我们将请市监察局介入处理。
第六，建立与规划、国土房管、建设、工商、卫生、文化广电、公安等行政管理部门基础信息资源共享交换平台，实现违法建设查处信息互通共享。
第七，深化查处违法建设工作的教育培训，组织开展街镇领导培训班、业务骨干培训班和基层执法队员培训班，提高基层知法、守法、用法的能力和水平。
第八，加大对向违法建设提供服务单位的查处力度。
第九，加强与市法制办、公安局等部门的沟通，用足法律法规，用足司法手段，尽快拿出追究违法建设当事人刑事责任的办法，严惩违法建设当事人和投资者，让他们付出惨痛代价。
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谈城管遭遇不理解
“城管形象已‘被妖魔化"
代表政府的城管在市民心目中的形象已“被妖魔化”，“城管”这个词已经被网络“污名化”，成为土匪、强盗、坏人的代名词。这除了有工作人员存在执法过当、语言欠妥、行为粗暴等原因，更是因为长期社会矛盾形成的积怨无处发泄，民众的矛头虽然指向城管，但发泄的是对政府、对社会的不满和怨气。
南方日报：广州社情民意研究中心近期公布的调查结果显示，市民对城管治理小贩占道经营的满意度较2011年下降了5个百分点。您曾在公开场合讲过“最痛的是社会不理解”，社会为何不理解城管的工作？
危伟汉：在众多城管“打人”或“被打”事件中，民间舆论与官方舆论明显呈两极分化，公众几乎是一边倒地支持代表弱势一方的小贩，哪怕是城管被小贩砍得几乎丧命，民众也对小贩持同情态度，可见代表政府的城管在市民心目中的形象已“被妖魔化”，“城管”这个词已经被网络“污名化”，成为土匪、强盗、坏人的代名词。这除了有工作人员存在执法过当、语言欠妥、行为粗暴等原因，更是因为长期社会矛盾形成的积怨无处发泄，民众的矛头虽然指向城管，但发泄的是对政府、对社会的不满和怨气。
南方日报：“六乱”整治过程中，城管工作人员和被执法者的冲突屡见不鲜，“六乱”整治的难点在哪里？
危伟汉：民间舆论同情弱势群体是可以理解的，如果广州的弱势群体只是本地户籍的残疾人群、失地农民等，并且以摆摊辅助解决就业，那么广州城管的管理工作几乎没有压力。但问题是，广州只有6.9%的小贩是广州户籍人口，更多的是流动的外来人口，让广州来解决这么多外来人口的摆卖问题，那是难以实现的。
因此，“六乱”整治最起码的共识是城市对小贩的管理要怎么管理，什么人能当小贩，经营范围是什么，执法部门用什么手段去规范？如果没有规范，“六乱”问题会越演越烈，甚至产生治安问题，甚至是稳定问题。
我认为，目前“六乱”的难点主要有几个方面：
第一、根源在于综合执法制度设计的不足。城管综合执法部门从影响市容的角度来处罚乱摆卖行为，解决了“七八顶大盖帽管一顶破草帽”的问题，但并不是把环保、交通、治安、食品安全、知识产权……等各方面的法律法规综合起来执行，这就使得行政相对人所造成的涉及这些方面的对社会公共利益的损害被忽略、被遗忘，而是用“影响市容环境”这样一个最轻的条款来兜底，没有能够体现“过罚相当”的法律原则；第二、相应的执法保障不足；第三、“六乱”现象违法成本太低，屡禁不止；第四、市民对“六乱”的态度复杂，对乱摆卖有厌恶有需求，直接导致对城管执法工作的理解和支持很有限，更加大了执法难度。
南方日报：未来广州是否可能在部分“禁摆区”限时开放？
危伟汉：2009年11月城管委组建以来，先后制定了《广州市流动商贩管理暂行办法》、《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》、《广州市整治和规范流动商贩管理工作方案》、《关于划定严禁乱摆卖区域的通告（第一号）》和《广州市流动商贩临时疏导区设置工作手册》，全面推进流动商贩规范管理工作。
近两年时间，城管委划定了230个严禁乱摆卖重点路段和重点区域，因地制宜的设置130余个疏导区，约2万个摊档，引导5万名流动商贩入室入场入点经营，近10万名流动商贩进入内街内巷和成熟社区设点经营。
同时，打造了5个市级流动商贩临时疏导示范点的升级改造，其中海珠区沥滘、荔湾区南源、白云区萧岗等示范点已完成升级改造。
未来是否可能在部分“禁摆区”限时开放，这需要大量的调查研究，广泛征求社会各界的意见，选择不同地段试点，然后根据市民意见和试点情况，再来决定是否在部分条件成熟的“禁摆区”限时开放，何时何地可以开放等等，这个问题目前尚无时间表。
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正在研制协管员管理办法
谈队伍建设
今年5月1日实施的《广州市关于规范环卫行业用工的意见》就明确规定“要建立环卫工资正常增长机制，逢政策性调整最低工资标准时，相应调整其月基础工资，使环卫工人工资收入增长与当地经济发展相匹配”。
南方日报：城管执法中，既有令人诟病的暴力执法行为，也遇到过暴力抗法。在您看来，城管队伍该如何实现规范化建设？在城管工作人员的安全保障方面，市城管局未来会采取哪些措施？
危伟汉：保障城管执法人员的安全方面，一是要求队员增强预防意识，平时总结经验，对执法阻力较大的情况，做好应对的预案，减少受伤机率；二是增配防护装具；三是加强与公安机关的联合执法；四是加强执法安全培训。
规范化建设方面从几个方面入手：首先，深化“大城管、细服务”理念，努力构建“法治、亲民、文明、和谐”城管氛围。
其次，坚持依法执法，文明执法。通过使用执法信息系统实现阳光办案和规范行政处罚自由裁量权工作，就处罚裁量权的裁量原则、裁量程序、考虑因素、选择规则、裁量条件、监督保障、法律责任等多方面作出详细规定，全面推进城管机关依法行政，合理执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
再次，强化与公安部门的执法协同与联动。最后，探索城市管理社会参与机制。拓宽民意反映渠道，通过网络问政，发动市民参与城市管理工作。探索城市管理的市民听证制度，建立由政府主导，专家学者和市民代表组成的城市管理咨询机构，广泛吸纳社会各方面意见，实现城市管理的社会化。
南方日报：在目前的城管队伍中，城管协管员备受关注。此前有消息称要出台对协管员统一规范的管理制度。那么，下来将如何统一管理呢？这个管理制度何时能够出台？
危伟汉：近些年来，城管协管员作为城管执法的重要辅助力量，在维护城市优美整洁和良好秩序中，发挥了积极的作用。但是，在运行中，协管员队伍也暴露定位不准、越权执法等一些问题，损害了城管执法队伍的形象，引起社会和舆论的高度关注。
今年3月，市委决定由市政法委牵头，对全市辅助执法人员开展调研。根据调研安排，组成调研组，利用3个月的时间，对全市城管协管员队伍进行专题调研，形成《关于全市城管执法系统协管员队伍的调研报告》。报告中总结了这支队伍的运行现状，分析了存在的问题，提出了包括制定《广州市协管员管理办法》等加强协管员队伍建设的对策建议，目前已报至牵头单位。预计接下来市里将会有统一的动作，进一步规范全市协管员队伍的管理。
南方日报：年初，您提出要建立“广州市城市管理环卫保洁人员管理信息系统”，那么，该系统目前建设进展如何？何时能够投入使用？此外，随着物价上涨，工人工资有没有相应的调整机制？
危伟汉：关于环卫工人管理信息系统建设情况，目前该系统已通过立项评审，落实了建设资金，正在进行招标文件审批，预计系统将在年内投入使用。
关于物价上涨，工人薪酬相应调整机制问题，今年5月1日实施的《广州市关于规范环卫行业用工的意见》就明确规定“要建立环卫工资正常增长机制，逢政策性调整最低工资标准时，相应调整其月基础工资，使环卫工人工资收入增长与当地经济发展相匹配”。对此，我们将研究相关的配套制度和工作措施，让环卫工人工资调整机制得到落实，切实稳步提高环卫工人工资待遇，保障环卫工人合法权益，保障城市运行安全和社会稳定。
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学台湾经验
须加强立法
谈借鉴与创新
不过，给我印象最深的是台湾完备的法律法规，有效促进市民垃圾分类由强制到形成习惯，这是台湾垃圾分类成功的关键所在。
如在台北，未使用专用垃圾袋可处1200-4500元罚款，如果伪造的话，处两年以上七年以下有期徒刑，并扣一千万新台币，民众要是买伪造的袋子，也要处3万以上10万以下新台币。
南方日报：近期您考察了台湾的垃圾分类处理工作。对于此行，您有什么收获？您认为台湾经验有哪些值得广州借鉴或学习的？
危伟汉：这次考察活动通过现场交流和实地参观，收获的确很大，感受到了台湾地区全民参与生活垃圾分类的环境氛围，了解了台北完善的生活垃圾分类处理体系、管理机制和法规等等。不过，给我印象最深的是台湾完备的法律法规，有效促进市民垃圾分类由强制到形成习惯，这是台湾垃圾分类成功的关键所在。
如在台北，未使用专用垃圾袋可处1200-4500元罚款，如果伪造的话，处两年以上七年以下有期徒刑，并扣一千万新台币，民众要是买伪造的袋子，也要处3万以上10万以下新台币。为鼓励市民参与监督，民众检举违反案件，经查证属实，可获实罚金额的30%至50%奖金，每件最高可获新台币5万元。据介绍，台北的“检举达人”，每年可获奖金300多万元。对于违规弃置垃圾包于行人专用清洁箱内（旁）的行为，台北环保局每个月都查处100多宗，2013年5月止，已查处552宗。台北推行按袋计量收费，不仅有立法，而且有行之有效的监督、执法措施，违法处罚很严，违法成本很高，民众一般都会自觉遵守。
“他山之石，可以攻玉”。借鉴台湾垃圾分类处理成功经验，一是要进一步加强立法和执法检查工作；二是要研究制定行之有效的监管办法；三是要持续加强垃圾分类的宣传工作。
南方日报：有没有可能学习台湾“灯光夜市”，来引导流动商贩的经营？
危伟汉：这个设想也跟部分“禁摆区”限时开放一样，需要调研、征求意见、试点、论证。其实我们现在有的临时疏导区就是“灯光夜市”的形式，比如黄埔区大沙东路流动商贩临时疏导区就是每天下午6点半到晚上11点半开放。不过，从小贩的人数和地域性来讲，广州是很难学习“灯光夜市”的。
比如，台湾的“灯光夜市”使用了很多市政道路，台北的小贩素质很高，摆完摊后把路面收拾得干干净净。但是，广州道路的繁忙程度远超台湾，广州不可能开放市政道路，而且我们的小贩素质也不一样。台北的小贩几乎都是台北人，小贩领有牌照，管理者知道他们是谁。由于台湾的小贩数量是有限，所以管理做得很到位。
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