深化食品监管大部门制改革

　　深化食品监管大部门制改革

　　当前中国食品安全监管大部门制的改革，自始至终体现了当代公共行政的精神与努力。而问题的存在和完善，则体现了公共行政不能回避的挑战

　　文/张弦

　　今年全国两会期间，十二届全国人大一次会议审议通过了新一轮《国务院职能转变与机构改革方案》，整合了原属工商、质检等部门食品安全监管职能的“食品药品监管总局”横空出世。随着此后三定方案的确定和部署，全国食品安全监管体系的大部门制改革基本按照中央部署的时间表稳步推进。

　　此次食品安全大部门制改革，一个突出特点就是体现了公共行政的“回应性”、“适应性”。且不论大部门制是不是解决中国食品安全问题的唯一出路，中国民众对于在食品安全领域进行大部门制改革，确有强烈的期许。2009年3月，搜狐网一项调查显示，在接受调查的161260人中，79.44%认为我国的食品安全监管做得“非常不好”，大部分指责矛头指向分段监管、责任推诿问题。

　　因此，通过食品安全大部门制改革，新成立正部级食品药品监管总局，整合相关机构在食品安全领域的监管职能，不论其效果如何，这种行为本身，是改革者对民众需求、政治需求的回应，释放出积极的改革信号，有助于增强民众对政府的信心。而且，就中国的国情而言，部门推责问题突出，客观上要求改革在进一步明确部门职权、整合权力上作出努力。食品监管大部门制改革，是适应中国国情的制度选择。

　　与此同时，食品监管领域的大部门制改革自启动以来，一直为社会各界热议。目前看来，有几个问题是关注的焦点：其一，大部门制是否是提升食品安全监管能力的必然之举？其二，新成立的食品监管大部门，还要不要延续分段监管的逻辑？其三，从中央地方关系看，食品安全监管要不要实行地方负总责和半垂直管理？这些问题，还需要此项改革在进一步实践探索中，通过深化和完善而厘清和明晰。

　　冷静认识大部门制的有限性

　　从现实判断，食品安全监管职责很难被一个部门所涵盖，跨部门关系必然存在于食品安全监管领域，依靠大部门制解决多头监管问题可能性有限。单纯从技术理性层面考虑，大部门制改革还有三个方面需要补充完善：

　　其一，大部门制能够在一定程度上解决多部门共同参与食品安全监管的职责交叉、责任推诿问题，但食品安全问题并不仅仅是监管体制问题。我国食品生产领域存在散户多、企业规模小、行业自律性差、行业组织发展不成熟、影响力不足、信息公开不充分等多种问题。这些问题需要通过制度的继续完善来解决，不能仅靠大部门制一个手段。

　　其二，国际经验表明，成功的模式并非只有一种，单一部门监管虽好，多部门共同参与监管也有成功经验。美国与食品监管相关的部门除食品药品管理局外，还有人类与健康服务部、农业部、食品安全与监测服务部、动植物健康监测服务部等多个部门，日本的食品安全监管也由厚生劳动省和农林水产省共同负责，但美日两国均位于食品安全保障最完善的国家之列。

　　因此，不一定只有单一的大部门才能管好食品安全。退一步说，即使大部门制的思路成立，此次改革后依然还有农业、卫生等多个部门共同参与食品安全监管。

　　其三，从国际行政改革的趋势来看，仅依靠机构改革来解决管理问题，难度很大。一方面，机构是职能的载体，机构改革必须从属于政府职能转变的改革,否则，单纯合并部门改变机构并没有任何意义；另一方面，从改革的成本和效益来看，机构改革常常出现得不偿失的后果。伤筋动骨，容易引发极大抵触，却不一定能够实现初衷，达到改革的效果和目的。

　　即使大部门制改革把职责集中到单一部门，人类有限的理性和社会事务复杂的无限性却极有可能让这一努力变得徒劳。在广东顺德，生猪屠宰和产品质量监管原本由农业局一家负责，但大部门制改革后，检测执法、生产流通反而分属经济促进局和市场安全监管局两个部门主管，又出现了新的多头管理、跨界问题。

　　机构内部改革仍待深化

　　5月15日，食药总局三定方案正式公布。对比2008年的食药局三定方案，最明显的变化，是出现了食品监管的三个司局，回应了公众对总局加强食品安全监管职能的需求。通览全文，公共行政的理念和精神再次跃然纸上。

　　首先，此次食药总局的三定方案，充分体现了因职设事，以职能转变引领机构改革的思路。三定方案，用“取消”、“下放”、“整合”、“加强”四个关键词，明确了总局的职责，尤其体现了简政放权的思路。改革者对总局应该具备的职能定位，显然已有十分清晰准确的判断认识。

　　其次，跨部门合作、协同政府的理念得到彰显。三定方案中，首次明确了食药总局与相关部门的职责分工与沟通机制，充分体现了重视跨部门合作、政府协同的思路，也是对国际公共行政改革趋势的积极回应，令人欣喜。

　　最后，公共行政的治理理念，也在食药总局的三定方案中多处体现。在三定方案中，明确提出要“充分发挥市场机制、社会监督和行业自律作用，建立让生产经营者成为食品药品安全第一责任人的有效机制”，提出加大政府购买技术服务的力度，重视社会力量、协同治理的理念已十分明确。

　　然而，也不能不看到，尽管新出现的食品安全三司在名称上回避了究竟按生产环节监管还是按品种监管，是否要延续分段监管体制的争议。但细观其职能，一司主管生产，二司主管流通，三司主管安全标准制定，还是分段监管的逻辑。三定方案中关于食药总局与农业、工商、质检等部门的分工，也依然沿循的是分段思路。

　　事实上，食品监管可以考虑不按环节、功能设立机构。比如负责香港食品安全监管的香港食物安全中心内部，除行政科外，仅有食物监察及管制科和风险评估与传达科两个主要职能部门，两科下又内设食物化验组、食物监察及投诉组、风险评估组等9个小组。机构虽精简，却包含了连同进出口食品监管、畜产品品种监管在内的所有重要职能。

　　“地方负总责”需要权责匹配

　　4月10日，国务院出台了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》以食品安全监管“关口前移、重心下移”为核心理念，部署了地方食品安全大部门制改革的大致路线图和时间表。这份指导意见体现了公共行政分权放权、协同治理等诸多理念，地方负总责、省级政府统筹地方食品安全监管的思路，需要具体实践和探索。

　　一种普遍的观点是，食品安全分级管理体制下，地方保护主义可能会造成地方政府瞒报食品生产违法信息、执法不严的问题。此外，由于地方政府获取本地食品生产企业的违法信息更便利，执法更直接，因此，由地方政府负总责似乎更为合理。

　　这种观点无错，但是集权和放权背后的逻辑，不只有“应然”的考虑，更有利益的因素。近年来，食品安全事故频发，将监管权力和责任都集中到食药监系统，对食药总局而言显然不是理性的选择，而更像是“烫手山芋”。因此，从总局的角度而言，由地方政府对食品安全负总责，是一种责任与压力的分散。

　　同时，地方也可享有更大的权力和资源。食品安全监管体制的建设，需要投入大量财政资源。无论是检验检测资源的整合与强化，还是执法监察队伍的培训与扩充，甚至最基本也是最重要的抽检职能，都要以财政实力作为担保。对食品安全实行省以下垂直管理，将加重省级财政、地方财政的负担。由于地方财力的不同，会造成食品安全监管体系建设的地方差异。□

　　张弦，国家行政学院公共管理教研部讲师，香港大学政治与公共行政学系博士，曾多次参与大部门制改革、食品安全领域相关课题研究。